全球海洋漁業(yè)治理的發(fā)展趨勢(shì)與特點(diǎn)

路雪梅

摘要：海洋漁業(yè)為人類提供了豐富的動(dòng)物蛋白，為人類的生存和發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。過度捕撈等漁業(yè)問題嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)與海洋動(dòng)物資源多樣性，嚴(yán)重影響了全球漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。作為船旗國(guó)之一，我國(guó)承擔(dān)著保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的義不容辭的責(zé)任，為提高履約能力，有必要深入了解全球海洋治理發(fā)展的趨勢(shì)和特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：全球海洋漁業(yè)治理;發(fā)展趨勢(shì);發(fā)展特點(diǎn)

一、海洋漁業(yè)治理的緊迫性

全球海洋漁業(yè)在過去的幾十年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了井噴式的快速增長(zhǎng)。全球海洋漁產(chǎn)品持續(xù)增長(zhǎng)，在豐富了人類飲食和營(yíng)養(yǎng)攝取結(jié)構(gòu)的同時(shí)，暴露出開發(fā)方式的粗放型，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與利用之間矛盾突出，漁業(yè)開發(fā)力度更是超過了漁業(yè)可再生速度。由此帶來的資源和生態(tài)問題使得海洋漁業(yè)的發(fā)展面臨危機(jī)。

對(duì)某種海洋魚類的過度捕撈，使得魚類種群數(shù)量縮減、繁衍能力下降甚至走到滅絕邊緣，與其相關(guān)的包括其它魚類、海洋哺乳動(dòng)物等整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)也受到毀滅，生態(tài)平衡被打破，生物多樣性縮減，進(jìn)而整個(gè)海洋資源正在枯竭。

國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注海洋漁業(yè)發(fā)展對(duì)海洋生態(tài)及生物多樣性的影響，并在21世紀(jì)上升到了新高度，海洋漁業(yè)治理已上升到全球法律層面。在海洋漁業(yè)危機(jī)的緊迫形式下，全球海洋漁業(yè)治理行動(dòng)正走向一個(gè)新里程。

二、全球海洋漁業(yè)治理發(fā)展的主要趨勢(shì)

（一）保護(hù)海洋脆弱生態(tài)

脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)是指海洋生態(tài)環(huán)境在人為影響下容易遭受破壞并很難甚至無法恢復(fù)。因此，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于04年號(hào)召暫時(shí)禁止破壞性捕撈，直至國(guó)際社會(huì)制定出合適的保護(hù)和管理措施。近年來，現(xiàn)行海洋漁業(yè)相關(guān)法律對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋漁業(yè)問題的管控力度不盡如人意。聯(lián)合國(guó)大會(huì)一再呼吁：國(guó)家、區(qū)域、全球通力合作，制定保護(hù)辦法，完善保護(hù)技術(shù)和工具。

（二）強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的使用

針對(duì)海洋漁業(yè)治理問題，國(guó)際各界普遍希望建立起國(guó)家強(qiáng)制力的生態(tài)系統(tǒng)方法實(shí)施辦法，推進(jìn)海洋帶和海洋的綜合管理與合作。05年聯(lián)合國(guó)大會(huì)號(hào)召國(guó)際社會(huì)盡快為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性建立管理優(yōu)先辦法，為海洋生態(tài)系統(tǒng)方法創(chuàng)造必要的適用條件。并于07年制定62/177號(hào)決議，鼓勵(lì)各國(guó)在魚類種群的管理開發(fā)中采用、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方法。

（三）關(guān)注國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性的保護(hù)

針對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性的保護(hù)問題，國(guó)際社會(huì)在02年就已經(jīng)提上議程，2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定將該問題納入國(guó)際法律框架，以期提高執(zhí)行率，至2017年7月，聯(lián)合國(guó)已多次召開相關(guān)會(huì)議進(jìn)行討論。從目前來看，國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性的保護(hù)問題將納入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》執(zhí)行約束范圍之內(nèi)。

（四）加強(qiáng)對(duì)深海漁業(yè)的管理

海底拖網(wǎng)作業(yè)對(duì)海山、冷水珊瑚以及海洋生物資源等的破壞力極其巨大。04年起，聯(lián)合國(guó)號(hào)召加強(qiáng)對(duì)拖網(wǎng)作業(yè)影響地區(qū)采取養(yǎng)護(hù)和管理控制，避免破壞性捕撈。07年南太平洋等公海海洋已出臺(tái)禁止拖網(wǎng)作業(yè)的管理標(biāo)準(zhǔn)，至08年正式出臺(tái)《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》。大部分地區(qū)海域大型拖網(wǎng)和圍網(wǎng)作業(yè)無法獲得捕撈許可證，并向著全面禁止發(fā)展。

（五）推動(dòng)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

上世紀(jì)90年代開始，聯(lián)合國(guó)大會(huì)就針對(duì)公海漁業(yè)使用非法漁具、不經(jīng)許可私自捕撈等漁業(yè)問題通過了一系列決議。決議內(nèi)容關(guān)注的重點(diǎn)為：

漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，即重視將預(yù)防性辦法和生態(tài)系統(tǒng)方法適用到世界海洋生物的養(yǎng)護(hù)、管理、和可持續(xù)利用中;

推動(dòng)締約各國(guó)執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》1995年執(zhí)行協(xié)定，開展多種形式的執(zhí)法合作，提高執(zhí)行《執(zhí)行協(xié)定》的效率;

強(qiáng)調(diào)漁業(yè)行政執(zhí)法文書的重要性，出臺(tái)《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》以規(guī)范漁業(yè)文書，督促各級(jí)漁業(yè)管理組織和安排實(shí)施《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等標(biāo)準(zhǔn);

促請(qǐng)各國(guó)遵守和執(zhí)行監(jiān)管措施，進(jìn)一步執(zhí)行全面的動(dòng)態(tài)的監(jiān)管措施，推進(jìn)全球漁業(yè)信息系統(tǒng)的建設(shè)和覆蓋;

嚴(yán)厲打擊非法、未報(bào)告以及不受管制的捕撈活動(dòng)，出臺(tái)《預(yù)防、防止和消除非法、未報(bào)告及不受管制的捕撈活動(dòng)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等一系列協(xié)定和守則，詳細(xì)闡述相關(guān)執(zhí)行辦法，約束各國(guó)采用有效措施打擊非法、未報(bào)告以及不受管制的捕撈活動(dòng)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)船旗國(guó)需加強(qiáng)對(duì)懸掛本國(guó)旗幟的船只的管轄和控制;并注重加強(qiáng)宣傳工作，設(shè)立打擊非法、未報(bào)告以及不受管制的捕撈國(guó)際活動(dòng)日。

抑制過剩捕撈能力，各國(guó)應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)并評(píng)估過剩捕撈能力，使船隊(duì)捕撈能力與維持魚類種群繁衍生息能力的要求相一致，避免捕撈能力轉(zhuǎn)移至其他漁場(chǎng)，制定相應(yīng)評(píng)估、管理及激勵(lì)辦法，提高捕撈能力透明度;

通過有效措施全面取締大型中上層流網(wǎng)在海洋中的使用;

督促各級(jí)漁業(yè)管理組織按照國(guó)際法相關(guān)文書采取行動(dòng)，有效減少兼捕漁獲物對(duì)物種和物種組合的影響，直至消除影響;特別是熱點(diǎn)地區(qū)，要限制延繩捕魚、刺網(wǎng)捕魚等設(shè)備的使用，以保護(hù)海龜、海洋哺乳動(dòng)物的生存。

敦促深化區(qū)域合作的范圍，履行合作業(yè)務(wù)，保護(hù)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群;

敦促各國(guó)負(fù)責(zé)任地履行漁業(yè)治理合作義務(wù)，鼓勵(lì)開展可持續(xù)水產(chǎn)養(yǎng)殖，盡量減少損害，加強(qiáng)脆弱海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的行動(dòng)。

三、全球海洋漁業(yè)治理發(fā)展的特點(diǎn)

目前全球海洋漁業(yè)治理正處于新秩序的建立階段，對(duì)海洋漁業(yè)的治理隨著時(shí)代發(fā)展，國(guó)際形勢(shì)變化和科技的進(jìn)步，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）強(qiáng)化國(guó)際或區(qū)域漁業(yè)管理組織的功能和作用

國(guó)際漁業(yè)組織是由不少于兩個(gè)國(guó)家或民間團(tuán)體依照一定協(xié)議而建立起來的機(jī)構(gòu)，通常分為全球性、區(qū)域性和次區(qū)域性三類。自20世紀(jì)90年代，面對(duì)全球漁業(yè)緊迫的形勢(shì)，國(guó)際漁業(yè)組織在監(jiān)督管理措施的實(shí)施和開展國(guó)際執(zhí)法合作上的功能和地位逐漸提升。時(shí)至今日，國(guó)際漁業(yè)管理組織的管理手段已具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性。主要管制措施包括：強(qiáng)制的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告要求，公海捕撈許可管理，合法漁船名單制度等。

（二）國(guó)家需承擔(dān)更多治理責(zé)任

在國(guó)際海洋漁業(yè)治理中，國(guó)家被賦予的責(zé)任不斷被強(qiáng)化。包括：深化國(guó)際合作;優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);完善捕撈批準(zhǔn)和登記制度在內(nèi)的管理體系建立;建設(shè)以漁業(yè)數(shù)據(jù)中心、技術(shù)中心為內(nèi)容的科技支撐體系等。同時(shí)國(guó)家在開展這些工作時(shí)需要參照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和方法。規(guī)定的船旗國(guó)責(zé)任和義務(wù)更加明確，執(zhí)行力度更加深入，規(guī)定了眾多的強(qiáng)制措施。國(guó)際組織權(quán)利在加強(qiáng)，傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)在削弱。

（三）漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理措施的實(shí)施或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)逐步具體化

以保護(hù)海洋環(huán)境為主導(dǎo)的海上船舶航行、公海漁業(yè)捕撈等海洋活動(dòng)有關(guān)的公約、協(xié)定和守則不斷完善、標(biāo)準(zhǔn)更加詳實(shí)具有可操作性。漁業(yè)捕撈方面，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》[3] 、《港口國(guó)措施協(xié)定》規(guī)定了詳盡的管理標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范;船舶航行和廢棄物傾倒方面有《國(guó)際防止船舶污染公約》作為參照。針對(duì)海洋新興問題，國(guó)際社會(huì)正在大力開展監(jiān)測(cè)、清除技術(shù)的研發(fā)以及宣傳教育工作，并有望出臺(tái)相應(yīng)管理措施和技術(shù)規(guī)范。

同時(shí)，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為框架的具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定有望誕生，

（四）非法、未報(bào)告及不受管制的捕撈活動(dòng)成為治理重點(diǎn)

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，非法、未報(bào)告及不受管制的捕撈活動(dòng)每年都會(huì)對(duì)全球海洋造成巨額的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境損失。對(duì)發(fā)展中國(guó)家造成的危害尤其巨大。對(duì)包括魚類、海龜、海鳥在內(nèi)的海洋生物的生存造成了嚴(yán)重的威脅，是危害海洋生物多樣性、海洋脆弱生態(tài)系統(tǒng)的主要因素。因此必須加強(qiáng)對(duì)此的打擊力度重點(diǎn)打擊禁漁捕撈、使用違禁漁具等違法違規(guī)行為。

結(jié)束語：我國(guó)領(lǐng)海廣袤，擁有豐富的海洋漁業(yè)資源，同時(shí)面臨著嚴(yán)峻的海洋生態(tài)壓力，因此在一帶一路建設(shè)背景下，更需要實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：招遠(yuǎn)市海洋與漁業(yè)監(jiān)督監(jiān)察大隊(duì)）