國家綜合檔案館公共服務能力評估：現實依據、理論根基與研究難點

李宗富 張瑞瑞

[摘要]論文從政府、公眾、檔案館等角度分析了需要加強綜合檔案館公共服務能力評估的現實依據，認為公共價值管理理論、公共服務質量評估理論和政府績效評估理論是構建綜合檔案館公共服務能力評估體系的理論基礎，并且當前相關部門出臺的有關公共服務能力建設與評估的法律、法規等都為評估檔案館公共服務能力提供了重要依據和參考。但也存在著評估主體、評估標準、評估模型難以確定等問題，需要從理論、實踐、制度等層面加強研究和探索。

[關鍵詞]綜合檔案館公共服務能力評估

[分類號]G270

Assessment of Public Service Capacity of National Comprehensive Archives： Realistic Basis， Theoretical Foundation and Research Difficulties

Li Zongfu1， Zhang Ruirui2

（1.School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001； 2.Henan Information Engineering School， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract： The paper analyzes the realistic basis of strengthening the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives from the aspects of government， the public and archives， and holds that the theory of public value management， the theory of public service quality evaluation and the theory of government performance evaluation are the theoretical basis of constructing the evaluation system of public service capacity of comprehensive archives，and holds that the laws and regulations on the construction and evaluation of public service capacity issued by relevant departments at present provide an important basis and reference for evaluating the public service capacity of archives.But there are still some problems such as the evaluation subject， the evaluation standards， the evaluation model are difficult to determine，and need to strengthen the research and exploration from the aspects of theory， practice， system， etc.

Keywords： Comprehensive Archives； Public Service Capability； Evaluation

當前，社會各方面需要優質檔案服務與檔案部門不能完全滿足這種需求之間的矛盾，仍然是我國檔案工作的主要矛盾之一。全面提升公共服務能力已經成為我國各級綜合檔案館工作轉型的重要標志，而以評促轉、以評促建是一種重要的推進策略。通過評估摸清當前各級國家綜合檔案館公共服務能力建設現狀，發現問題與不足，探索提升檔案館公共服務能力的路徑與策略，對促進綜合檔案館轉型具有重要的現實意義。

然而在實踐中，國家綜合檔案館公共服務能力評估體系不健全、評估機制不完善等問題都在較大程度上影響了以評促建策略的實施。與此同時，目前國內檔案學界對該主題的系統性研究也比較少，僅有少數學者直接涉及到檔案館公共服務能力評估問題。如趙洋月構建了國家檔案館公共服務評價體系并選擇浙江省內23個國家檔案館進行實證計量研究[1]；傅榮校[2]、盛梅[3]等在對我國國家檔案館公共服務能力評估研究現狀進行評述的基礎上，又對全國各省（自治區、直轄市）綜合檔案館公共服務能力進行實證測評[4]。但更多的是對某一地區或某一檔案館公共服務能力現狀進行調查研究，如宋蘊堃[5]、宋欣玉[6]對大連市檔案館公共服務效果進行了調查分析，王佳君[7]研究了寧夏綜合檔案館公共服務供給能力提升與發展問題等。一些學者[8]構建的評估指標的科學性與可行性不足、缺乏科學方法支撐，也未能很好地體現出檔案館公共服務能力發展的新趨向和新要求。以公眾需求為導向的國家綜合檔案館公共服務能力評估到底需要怎樣的評估理論？有何現實依據？理論根基是什么？評估主體如何選擇？評估標準、體系、模型如何構建？在評估實踐中需要怎樣的法律制度和政策支持等，都需要深入研究和探討。基于此，本文從政府、公眾和綜合檔案館等角度出發，分析國家綜合檔案館公共服務能力評估的現實依據、理論基礎，探析該研究中存在的問題和難點，以期為構建科學合理、切實可行的評估指標體系打下堅實基礎。

1現實依據

1.1公眾對綜合檔案館提升公共服務能力的期待是現實根本要求

趙洋月認為國家檔案館公共服務能力是指國家檔案館意識到公眾的需求并及時提供公共服務以及提供公共服務所體現的能力和水平[9]。隨著經濟社會的快速發展，社會公眾對檔案產生了較大的利用需求并對檔案館的公共服務能力等都有了更高的期待和要求。首先，公眾希望通過檔案維護自身各方面的合法權益。經濟、社會的發展進步使公民在知識創新、勞動保護等方面取得了更多的合法權益，各級各地檔案館如實見證并記錄了這一進程和結果。《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》明確指出：“檔案作為黨和國家各項工作和人民群眾各方面情況的真實記錄，是促進我國各項事業科學發展、維護黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據”[10]。因此，當公眾的合法權益需要得到保障時，檔案部門應能夠及時提供必要的支持和幫助。其次，我國加快建設法治社會的進程和結果使得社會廣大公眾更加重視自身權利，越來越多的民眾意識到利用已開放檔案、獲取檔案服務是公民應有的權利。再次，信息技術的快速發展改變了社會公眾獲取信息及溝通的方式，相較傳統的進館查閱檔案，公眾更偏向于通過網站、微信、微博、電子郵件等網絡渠道獲取檔案服務。因此，諸多因素使得社會各界查閱利用檔案的需求持續增長，對檔案館公共服務能力和水平提出了更高要求。然而不少檔案館無論是服務領域、項目、方式、質量、效率，還是服務的廣度和深度等都存在著較大的改進與提升空間，亟需做好公共服務能力建設與提升工作。

1.2政府更加重視提升檔案館公共服務能力是建設服務型政府的內在要求

自黨的十六屆六中全會強調建設服務型政府后，黨中央、國務院陸續發布了一系列提升政府各個部門公共服務能力的規劃與方案。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》不僅明確了國家基本公共服務制度和“十三五”時期基本公共服務領域的主要發展指標，還以附件形式明確了《“十三五”國家基本公共服務清單》和《重點任務分工方案》[11]。國家檔案局也要求各級檔案部門正視社會各方面需要優質檔案服務與檔案部門不能完全滿足這種需求的矛盾，從轉變政府職能、建設服務型政府的高度來做好檔案公共服務，全面提升檔案館公共服務能力和水平。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出的主要任務和實現指標中就包括提高檔案館公共服務能力，要求檔案館大力開展普及型教育、提升專業型利用服務和定制型政府決策參考能力，為綜合檔案館“五位一體”建設提供更加方便快捷的檔案利用服務，努力提高檔案館公共服務的認知度和用戶滿意度[12]。

1.3以評促轉、以評促建是綜合檔案館現階段的實踐發展要求

社會公眾獲取優質檔案服務的需求以及政府提高公共服務能力的要求，使得各級綜合檔案館更加重視公共服務能力的建設，極大地推動了服務實踐活動的開展。然而，公共服務能力建設與提升是一個長期過程，需要經過規劃、實施、評估、調整這樣一個不斷循環的過程。20世紀90年代，國家檔案局曾開展檔案館目標管理考評活動，各級檔案館相繼制定了一系列考評細則和標準，但這僅僅是在當時的社會背景下，檔案館從自身管理角度進行的評估考核，并且之后因政府要求停止了實施。當前，全國各級各地檔案館都在積極推進公共服務能力建設，它們也亟需一套科學合理且切實可行的評估指標體系，以客觀、準確地評估當前綜合檔案館公共服務能力建設現狀，及時發現其中的問題與不足，從而對照“服務型政府”建設目標和社會公眾的需求與期待，尋找差距、彌補漏洞、分析原因、糾正偏差并尋求可行對策，著力開拓公共服務功能，不斷調整優化服務內容、項目、方式和途徑，努力提升公共服務能力和水平。這不僅是綜合檔案館工作轉型的重要標志，更是當前檔案工作的實踐發展要求。

1.4評估理論等相關研究不完善要求檔案學界和業界加強理論研究

推進檔案館公共服務能力建設必然要有一套科學合理的評估體系以便能及時、準確、客觀地評估現狀。然而，當前相關評估理論研究卻沒有很好地跟上實踐的發展，這在一定程度上制約了檔案館公共服務能力建設步伐。在國外，不少檔案機構早已制定并實施了較為完備的檔案館公共服務評估方案，如美國檔案工作協會（1986）制訂的《檔案機構評估指南》、美國檔案工作者協會（1989）出版的Archives Assessment and Planning Workbook、英國檔案工作協會（1990）等機構制定并實施的The Working Party Performance Indicators等。此外，國外檔案學界也有不少學者如Ronald Randall（1995）對檔案館社會服務評價框架和步驟[13]、Christoph Graf（2004）對檔案館服務評價導向[14]、Jacques Grimard（2004年）等對檔案館具體服務項目評價[15]、Lynda Kelly（2004年）對檔案館利用者服務內容評價[16]等進行了深入研究。然而，由于中外檔案管理體制、機制的差異以及檔案機構服務能力和水平的差距，國外相關研究和實踐成果對我國僅具有借鑒和參考的價值。國內雖然正在大力推進公共服務能力建設，但國家綜合檔案館公共服務能力評估指標缺乏、評估體系不完善、評估機制不健全等都在較大程度上影響了以評促建策略的實施推進。在理論研究上，雖然檔案學界有少數學者對國家綜合檔案館公共服務能力評估體系進行探討，但觀點和認識還具有一定的局限性，已有研究成果尚未取得整體性認識且并未形成完整知識體系。理論研究的薄弱必然將削弱理論對于實踐的指導意義，因此，檔案學界和業界亟需加強對該主題的理論研究與探討。

2理論根基

2.1評估理論基礎

國家綜合檔案館公共服務能力評估需要從社會公眾、政府、綜合檔案館等多重利益相關者的角度出發，對其進行全方位、立體式且持續不斷的測量和評估。它不僅涉及到多個相關利益主體，而且涉及到多個學科知識，因此，必須緊緊圍繞各方訴求并充分借鑒其他學科的理論成果和方法，構建符合當前各方需求的評估理論體系。本文認為公共價值管理理論、公共服務質量理論和政府績效評估理論是綜合檔案館公共服務能力評估體系的理論基礎。

（1）公共價值管理理論

公共價值管理理論是公共服務績效評價的常用工具。其中，公共價值的來源具有多重性，主要包含服務、結果和信任或合法性三個方面[17]。公共價值管理主張把創造公共價值作為公共管理的出發點與歸宿，而公共價值是公民期望的集合，公共管理者應主動在同公眾的互動中識別并發現公共價值，并在與上級公共部門的互動中爭取政治支持，營造有利的授權環境，積極整合必要的資源，最終創造公共價值[18]。國家綜合檔案館公共服務能力評估的最終目的是提高檔案館的公共服務能力，創造并實現檔案的公共價值，這與公共價值管理理論的精髓不謀而合。因此，引入公共價值管理理論將有助于國家綜合檔案館公共服務能力評估研究。首先，根據公共價值管理理論，國家綜合檔案館提供的公共服務，其價值不僅在于滿足了公民利用檔案、獲取公共服務的需求，而且還傳遞了民主、法制、公平、公正等價值，這是超越了公共服務質量本身的價值。其次，在如何創造公共價值上，國家綜合檔案館應承擔更多責任，為實現檔案的公共價值爭取更多的有利授權環境。再次，在公共價值的實現上，國家綜合檔案館應重點關注社會公眾的集體偏好，加強同公眾的互動與對話，以準確識別和發現公眾的期待并最終實現檔案的公共價值。最后，公共價值管理理論認為，公共價值可以被看作一種績效測量的評價標準[19]，那么評估技術的發展則可以為國家綜合檔案館公共服務能力評估提供更多的技術支持。

（2）公共服務質量評估理論

公共服務質量評估理論要求從評估專業視角對公共服務質量的評估主體、評估客體、評估模式、評估過程等進行研究。我國學者對公共服務質量評估的價值理念、評價體系、主體選擇、評價方法等進行了一些研究和探索，這些對國家綜合檔案館公共服務能力的評估具有借鑒意義。具體來說，我們可以靈活運用公共服務質量評估理論與方法，界定國家綜合檔案館公共服務能力評估概念、內涵與性質；分析國家綜合檔案館公共服務能力評估目的、必要性和可行性；明確國家綜合檔案館公共服務能力評估的主體、客體、內容和方法；正確選擇評估指標、權值分配方案及測量方法等；建立切實可行的評估模型、評估指標體系并進行實踐驗證。

（3）政府績效評估理論

有學者認為政府績效評估是伴隨著新公共管理運動而興起的一種公共管理潮流[20]，也有學者認為新公共管理運動本質上是一場在績效評估理論指導下的行政改革運動[21]。不論二者關系如何，在實踐中，績效評估確實是政府改進行政管理方式的一種手段或工具。政府績效評估理論中關于服務效率、服務質量、公共責任和公眾滿意度等內容分析，關于評估方案、評估目標、評估程序以及評估標桿和等級劃分等內容的研究，以及該理論應用于實踐后構建的政府績效評估體系，對綜合檔案館公共服務能力評估理論研究及實際應用具有很強的參考與指導價值。

2.2法律法規及政策基礎

目前，針對綜合檔案館公共服務能力評估，雖然還沒有專門的法律法規，但我國政府相關部門出臺的有關公共服務能力建設與評估的法律條文、規范性文件以及與檔案館公共服務能力建設有關的方針政策等都是評估檔案館公共服務能力的重要法律參考和政策依據。

（1）法律法規基礎

《中華人民共和國公共文化服務保障法》對公共文化設施建設與管理、服務提供、保障措施、法律責任等都做出了明確規定，作為集中管理檔案的文化事業機構，國家各級綜合檔案館在推進公共服務能力建設時應遵循其中的相關規定。該法第二十三條“各級人民政府應當建立有公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度，公共文化設施管理單位應當根據評價結果改進工作，提高服務質量”[22]的規定，對國家綜合檔案館公共服務能力評估具有重要借鑒和參考。在檔案專業領域內，《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》中關于檔案機構及職責、檔案利用與公布、法律責任、為民服務等規定，都是國家綜合檔案館公共服務能力評估理論體系構建的重要法律法規基礎和依據。

（2）政策基礎

《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》明確提出要建立健全方便人民群眾的檔案利用體系、強化服務功能和監督考評要求。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》也明確提出“十三五”期間檔案工作繼續實施“以人為本、服務為先、安全第一”戰略，深化和拓展檔案利用服務，提高檔案公共服務能力[23]。此外，公共服務領域內的有關方針、政策、規劃、意見等也可以為綜合檔案館公共服務能力評估提供參考依據和重要指導。國務院發布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》明確提出了“十三五”時期基本公共服務領域的主要發展指標。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》第七條提出“建立基本公共文化服務標準體系”，第二十二條提出“加強對重大文化項目資金使用、實施效果、服務效能等方面的監督和評估。完善服務質量監測體系，研究制定公眾滿意度指標，建立群眾評價和反饋機制。探索建立公共文化服務第三方評價機制，增強公共文化服務評價的客觀性和科學性”[24]。

3研究難點與對策

3.1研究難點

（1）評估主體確定之難

評估主體是評估行為的實施者，對選擇和設定評估標準、評估指標及評估目的等有著重要影響。在早期的公共服務質量或能力評估中，公共服務的提供者（政府部門）或服務對象（社會公眾）通常作為評估主體。隨著評估實踐和理論的發展，評估主體從一元走向多元。在對國家綜合檔案館公共服務能力進行評估時，政府、社會公眾、綜合檔案館、檔案工作人員、檔案學專家學者以及第三方評估機構等都可以列入評估主體行列。然而，多元的評估主體因利益需求、價值取向、關注點以及專業化程度等而呈現出復雜的關系網絡，這在一定程度上增加了評估的難度。比如政府更加關注檔案館整體服務能力提升、社會公平、正義的實現以及民眾對政府機構的信任度和滿意度等，綜合檔案館更加關注工作規劃的實施、管理目標的達成以及公共服務供給等，檔案工作人員則更加關注提升個人服務技能、服務水平以及獲得學習、成長機會等，檔案學專家學者更加關注評估的學術價值和理論體系完善等，社會民眾則更加關注公民權利的實現以及獲取公共服務的便捷性等。此外，評估主體決定評估目的，不同立場的評估主體對檔案館服務能力進行評估的目的也有較大差異，比如檔案館的目的在于考核、決策；政府的目的在于治理、監督；社會公眾的目的在于監督、參與等。正是由于國家綜合檔案館公共服務能力評估涉及多元主體利益且具有多重價值，因此確定評估主體是首先需要解決的重點問題也是難點問題。

（2）評估標準確定之難

在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上，朱雪琴等30名代表（第339號議案）建議制定公共服務基本法，界定公共服務的基本類型、公共服務的提供主體，規定公共服務評估制度等。國務院法制辦認為，基本公共服務涉及許多方面，不同領域公共服務的對象、標準、模式差異很大，各地區之間保障水平很不平衡，制定統一的公共服務基本法有待研究論證[25]。截至2016年底，我國共有國家綜合檔案館3336個[26]。受地域、經濟、政策等影響，這些檔案館的公共服務能力必然有著較大差異，建立一套統一的評估標準及指標體系顯然是不現實的。因此，應綜合考慮各種實際情況，選擇和建立科學、合理的評估標準，既具有測量基本公共服務能力的公共指標，又具有可以根據評估目的作適當調整的彈性指標；既具備標準化的指標權重體系，又具備可供選擇的同檔案館級別相匹配的指標權重和計量公式。

（3）評估模型構建及過程實施之難

不同領域或專業都有各自較為常用的評估模型，國家綜合檔案館公共服務能力評估尚未形成較為常用或典型的評估模型。根據不同的標準，評估模型可分為不同的類型，如根據測評方式分為直接評估模型和間接評估模型；根據評價方法可分為基于層次分析法的評估模型、基于德爾菲法的評估模型等；根據評估目的可分為考核型、決策型、治理型、參與型、監督型和民意調查型等評估模型。如何根據評估目的準確選擇評估主體與評估方法，建立系統的評估指標體系，進而構建出科學合理、切實可行的評估模型與方案；如何根據評估模型收集數據，順利推進并實施評估過程，這是國家綜合檔案館公共服務能力評估的關鍵步驟。

3.2研究對策

要解決當前困境，必須將理論研究與實證研究緊密結合起來，將檔案館公共服務能力評估及建設問題研究與檔案制度構建研究緊密結合起來。具體來說，有以下四個方面建議：

第一，在理論研究層面，首先需要注重并加強檔案館公共服務能力評估基礎理論研究，構建基本理論體系，系統化地推進相關理論研究。具體來說，就是要深入分析評估的多元價值導向，從檔案館公共服務能力建設的投入要素即公共資源和公共權力等方面分析政府績效價值鏈，準確診斷并把握評估過程中的關鍵性問題，構建評估體系與基礎模型，為實施檔案館公共服務能力評估提供扎實的理論基礎。與此同時，從評估理論與檔案館公共服務能力建設實踐的適用性、理論依據、法治基礎、制度保障、評估主體等多方面、多角度進行跨學科研究，適當借鑒公共價值管理、公共服務質量、政府績效考核等相關理論成果，深化檔案館公共服務能力評估基礎理論研究。盡管已有一些學者如傅榮校、祝潔等通過各級各類課題展開相關研究，但較實踐要求和公眾需求，相關研究仍需深入和拓展。

第二，在實踐研究層面，需要檔案部門對檔案館公共服務能力建設現狀進行總結，在深入調研、精準分析用戶需求的基礎上，對照目標、準確查找問題、明確差距、尋找短板、彌補漏洞、深入分析原因并尋求可行思路與對策。這就需要深入檔案工作實踐，大力開展實證性研究，將檔案館公共服務能力評估與建設中的問題和訴求及時總結出來，結合檔案館公共服務能力建設目標和評估理論體系，探討提升公共服務能力的可行方案與對策，為實現提升檔案館公共服務能力的目標提供具體可行的思路、方法和建議。當前，已有不少地方如浙江[27]、青島[28]、天津[29]、上海[30]等地及時對檔案館公共服務能力建設現狀進行總結并不斷開拓創新，推動公共服務升級。

第三，在制度建設層面，需要建立和完善相關法律法規制度。檔案館公共服務能力建設與評估不僅需要轉變、更新觀念，加強理論研究，還應當注重檔案館公共服務能力評估與建設的法治化研究，推動建立檔案評估的制度保障體系，從制度、規范、法理等方面清晰界定各方權責和義務，使各方面工作都有章可循、有法可依。如浙江省2017年通過了《浙江省公共文化服務保障條例》，并將“檔案”納入公共文化服務保障地方法規，既為《基本公共文化服務實施標準》的出臺提供了基本依據，又為推進檔案公共服務標準化、規范化、均等化建設起到法治引領作用[31]。

第四，在綜合研究層面，要注重基礎理論層面、實踐操作層面和制度保障層面的關聯性研究，以評估理論體系研究為基礎，以評估實踐研究為主體，以提升檔案館公共服務能力為目標，以制度研究為保障，全面推動檔案館公共服務能力評估研究，最終構建出系統完整的評估理論體系，進而為檔案館公共服務能力建設提供一定的理論依據和政策支持。當前，已有一些檔案局館、檔案學會和高校通過學術研討會的形式加強各方聯系并進行綜合層面的關聯性研究[32]。

在大力建設服務型政府的社會背景下，加強檔案館公共服務能力建設已成為社會各界關注的熱點，社會公眾對檔案館公共服務能力和水平提出了更高要求。國家各級各地綜合檔案館要順應時代要求和民眾呼聲，以評促轉、以評促建、以評促發展，不斷加強公共服務能力建設，努力嘗試向公共檔案館轉型。這需要我們在檔案公共服務能力評估理論體系構建、評估與建設實踐、法規制度建設等方面不斷拓展研究范圍，力爭構建起科學合理可行的檔案館公共服務評估理論框架，進而為推進我國檔案館管理、服務現代化提供有益的思路和可資借鑒的參考。

*本文系國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構建及實證研究”（項目編號：2018-R-006）和河南省哲學社會科學規劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（項目編號：2018BZH008）階段性研究成果。

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