當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督乏力的成因及對(duì)策

張靜

摘 要：當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督乏力的問(wèn)題依然存在，反映出該問(wèn)題的現(xiàn)象有，亂監(jiān)督、不監(jiān)督、少監(jiān)督。造成這些問(wèn)題的成因很多，主要有行政監(jiān)督的理念相對(duì)落后、行政監(jiān)督機(jī)制有待完善、行政監(jiān)督立法相對(duì)滯后、行政監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)調(diào)性。針對(duì)這些問(wèn)題，首先要從行政監(jiān)督的理念入手，加快理念的創(chuàng)新，建立一支科學(xué)高效的監(jiān)督隊(duì)伍，培養(yǎng)一批具有較高政治素養(yǎng)和道德素質(zhì)的行政監(jiān)督人員；其次要完善行政監(jiān)督機(jī)制，確保行政監(jiān)督主體真正具有獨(dú)立的地位；再次要完善行政監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)章，保障行政監(jiān)督法制建設(shè)有序進(jìn)行；最后要健全行政監(jiān)督體系，理順各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；獨(dú)立性；協(xié)調(diào)性；監(jiān)督體系

1.引言

行政監(jiān)督，是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。[1]行政監(jiān)督是行政管理過(guò)程中不可或缺的一環(huán)，行政監(jiān)督工作的有效開(kāi)展保證了行政管理活動(dòng)的正常有序進(jìn)行。經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)的不斷完善，當(dāng)前我國(guó)形成了一套中國(guó)特色的行政監(jiān)督體系，但其仍然存在各種問(wèn)題，反映出當(dāng)前我國(guó)的行政監(jiān)督乏力問(wèn)題，給當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)發(fā)展造成了相當(dāng)大的消極影響。所以探討當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督乏力的成因并提出切實(shí)可行的解決對(duì)策，可以說(shuō)使十分緊迫的。

2.當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀

2.1亂監(jiān)督

亂監(jiān)督主要是指在行政監(jiān)督工作中，行政監(jiān)督主體監(jiān)督程序混亂、監(jiān)督隨意性大，及監(jiān)督主體之間的權(quán)責(zé)交叉混亂現(xiàn)象。一方面，由于缺乏一個(gè)各地統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)可行的實(shí)施細(xì)則，行政監(jiān)督在實(shí)踐中常會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依、缺乏可操作性的情況，監(jiān)督主體有時(shí)很難及時(shí)準(zhǔn)確地判斷監(jiān)督對(duì)象的行政執(zhí)法行為是否違法，監(jiān)督過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)誤判情況。另一方面，行政監(jiān)督的法制化程度相對(duì)較低，致使行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性和科學(xué)性不足，工作隨意性和彈性過(guò)大。如《行政監(jiān)督程序法》的缺失，導(dǎo)致行政監(jiān)督機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政監(jiān)督工作時(shí)，沒(méi)有一套統(tǒng)一的、科學(xué)合理的監(jiān)督程序可以遵守，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)各自的部門規(guī)章行事，監(jiān)督活動(dòng)缺乏法律的權(quán)威性，隨意性過(guò)大，容易因人為因素的干預(yù)而改變既定程序，監(jiān)督效力低下。

2.2不監(jiān)督

不監(jiān)督主要是指監(jiān)督主體在監(jiān)督工作中由于觀念陳舊、專業(yè)素質(zhì)缺乏或監(jiān)督客體的干預(yù)導(dǎo)致的行政監(jiān)督不作為現(xiàn)象。從行政監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)，一部分行政監(jiān)督主體思想陳舊，觀念落后，不能正確認(rèn)識(shí)黨政方針，沒(méi)有很好的理解行政監(jiān)督不可或缺的意義，缺少監(jiān)督專業(yè)知識(shí)，沒(méi)有一個(gè)好的行政監(jiān)督方式方法，導(dǎo)致其不會(huì)監(jiān)督。例如對(duì)高效科研的監(jiān)督，就需要監(jiān)督人員掌握大量的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)領(lǐng)域，非專業(yè)的監(jiān)督人員由于缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)，很難做到有效的監(jiān)督。還有部分監(jiān)督主體抱有很強(qiáng)的利己思想，看重自身私人利益，擔(dān)心對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督會(huì)使自身遭到打擊報(bào)復(fù)，導(dǎo)致其不敢監(jiān)督。甚至部分監(jiān)督主體將監(jiān)督權(quán)作為謀取私利的籌碼，對(duì)滿足其利益的行政機(jī)關(guān)的違法行政行為睜一只眼閉一只眼。在農(nóng)村，村民為了幾十元的所謂“補(bǔ)貼”而出賣其選舉權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生。另一方面，部分監(jiān)督客體“官本位”思想嚴(yán)重，部分任職時(shí)間較長(zhǎng)、取得一些政績(jī)的監(jiān)督客體覺(jué)得行政監(jiān)督是不信任的表現(xiàn)，抵制甚至打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督主體，嚴(yán)重影響了行政監(jiān)督的正常進(jìn)行。[7]

2.3少監(jiān)督

少監(jiān)督主要是指由于主客觀等因素，監(jiān)督主體無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效力，導(dǎo)致的監(jiān)督乏力、監(jiān)督缺失等現(xiàn)象。首先，行政監(jiān)督主體的權(quán)力在實(shí)際監(jiān)督工作中遭到了較大的削弱。在實(shí)踐中人大監(jiān)督的實(shí)際地位要遠(yuǎn)低于其法律地位，法律規(guī)定的人大所享有的監(jiān)督權(quán)有相當(dāng)一部分還停留在書(shū)面形式，人大至今尚未建立一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，偏重事后性的監(jiān)督方式也常讓人大監(jiān)督陷于被動(dòng)，由選舉產(chǎn)生的人大代表也缺乏基礎(chǔ)的專業(yè)監(jiān)督知識(shí)和方法。從“三聚氰胺”事件到溫州動(dòng)車事故，行政機(jī)關(guān)對(duì)事件的調(diào)查處理并不令人民群眾滿意，然而卻很少見(jiàn)人大發(fā)出聲音。黨的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督等也存在類似的問(wèn)題，監(jiān)督的效果被相當(dāng)大的削弱。其次，監(jiān)督部門沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立有序的監(jiān)督環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)主要由同級(jí)黨委或政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，黨政機(jī)關(guān)擁有干預(yù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的條件，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立，無(wú)法有效發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效果。最后，公民的監(jiān)督權(quán)某種意義上只是一個(gè)名頭，威脅打壓報(bào)復(fù)公民的情況時(shí)有發(fā)生。

3當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督乏力的成因

3.1行政監(jiān)督的理念相對(duì)落后

行政監(jiān)督理念表現(xiàn)在行政監(jiān)督主體和客體對(duì)行政監(jiān)督的觀念和態(tài)度上。一直以來(lái)，我國(guó)的行政監(jiān)督注重“政府本位”理念，不重視“公眾本位”理念，民意不能得到較好的體現(xiàn)。而且，公民沒(méi)有有效的渠道參與監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督又具有相當(dāng)?shù)闹饔^隨意性，從而使監(jiān)督效果不佳。部分行政監(jiān)督主體思想陳舊，觀念落后，不能正確認(rèn)識(shí)黨政方針，沒(méi)有很好的理解行政監(jiān)督不可或缺的意義，沒(méi)有一個(gè)好的行政監(jiān)督的方式方法，還有部分行政監(jiān)督客體官本位思想嚴(yán)重，對(duì)監(jiān)督持消極態(tài)度，客觀上制約了行政監(jiān)督理念的創(chuàng)新。

3.2行政監(jiān)督機(jī)制有待完善

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[4]但在我國(guó)，首先，目前還沒(méi)有建立一個(gè)獨(dú)立的外部行政監(jiān)督體系。相對(duì)來(lái)說(shuō)，權(quán)力機(jī)關(guān)具有最高的權(quán)威和法律強(qiáng)制力。雖然我國(guó)憲法賦予了人民代表大會(huì)及其常委會(huì)相當(dāng)大的監(jiān)督權(quán)力，但各級(jí)人大并未設(shè)立完善的行政監(jiān)督部門，因此人大的監(jiān)督權(quán)力很難在實(shí)際工作中轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效果。而且由于實(shí)施程序不完善，實(shí)施規(guī)章不細(xì)致，監(jiān)督方法不科學(xué)，導(dǎo)致人大的行政監(jiān)督仍然停留在事后匯報(bào)、開(kāi)會(huì)質(zhì)詢等方式上，人大的行政監(jiān)督相當(dāng)乏力，尚未充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督所采用的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制嚴(yán)重阻礙了行政監(jiān)督部門發(fā)揮其應(yīng)有的作用。除黨的監(jiān)督外，絕大多數(shù)監(jiān)督部門作為政府內(nèi)部監(jiān)督部門，同時(shí)受到同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)監(jiān)督部門的管理和領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部監(jiān)督部門在工作過(guò)程中要受到來(lái)自監(jiān)督客體的種種制約。受這種監(jiān)督環(huán)境所限，監(jiān)督部門往往要顧及行政機(jī)關(guān)的利益，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的乏力。

3.3行政監(jiān)督立法相對(duì)滯后

行政監(jiān)督工作的有序開(kāi)展，首先要有一套完善的行政監(jiān)督法律體系作為法律基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督法律體系建設(shè)較為落后，使得行政監(jiān)督主體在監(jiān)督過(guò)程中無(wú)法可依。一是一些關(guān)鍵性的行政監(jiān)督法律法規(guī)尚未制定或制定不完善。二是法律規(guī)范不夠細(xì)致，沒(méi)有清晰的監(jiān)督范圍和完善的監(jiān)督程序，造成行政監(jiān)督工作在進(jìn)行中無(wú)章可循。三是監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)利沒(méi)有得到有效的法律保護(hù)。監(jiān)督權(quán)的行使有時(shí)會(huì)受到行政權(quán)力的干預(yù)甚至是打擊，這表明急需建立具體的法律法規(guī)來(lái)保護(hù)監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的正常行使。

3.4行政監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)調(diào)性。我國(guó)有著相當(dāng)多的行政監(jiān)督主體和部門，但各部門之間沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通和配合，各自為戰(zhàn)，沒(méi)有去建立一個(gè)分工合理、協(xié)同高效的有機(jī)整體，造成整體性功能不強(qiáng)。主要有以下幾方面原因：第一，由于沒(méi)有一個(gè)總攬全局的核心監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)在工作中往往以自身為中心，不會(huì)主動(dòng)與其它監(jiān)督機(jī)構(gòu)的溝通和配合，監(jiān)督體系呈一盤散沙，監(jiān)督效果不好。第二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間未進(jìn)行明確的分工，權(quán)責(zé)劃分不明晰，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間容易發(fā)生工作上的沖突以及責(zé)任上的推諉。第三，監(jiān)督工作的開(kāi)展過(guò)于分散化，各監(jiān)督主體各行其是，步調(diào)不一，無(wú)法形成合力，監(jiān)督效果不好，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督體系應(yīng)有的效力。

4.解決行政監(jiān)督乏力問(wèn)題的對(duì)策

4.1加強(qiáng)行政監(jiān)督意識(shí)

加強(qiáng)行政監(jiān)督意識(shí)可以在很大程度上提升監(jiān)督的質(zhì)量和成效。行政領(lǐng)導(dǎo)者所掌握的權(quán)力是隨著職位的提升而擴(kuò)大的，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力若未得到正確的使用，則負(fù)面影響會(huì)更加嚴(yán)重。因此對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)要更高，同時(shí)內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和公民要承受更大的心理壓力。所以，加強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)是行政監(jiān)督能夠順利進(jìn)行必不可少的基礎(chǔ)工作。對(duì)監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)，要正確認(rèn)識(shí)黨政方針，準(zhǔn)確把握法律規(guī)章，理解行政監(jiān)督不可或缺的意義，做到會(huì)監(jiān)督、敢監(jiān)督。對(duì)監(jiān)督客體來(lái)說(shuō)，要摒棄“官本位”等腐朽思想，做到在思想上樂(lè)于接受監(jiān)督、在行動(dòng)上主動(dòng)配合監(jiān)督。

4.2加強(qiáng)行政監(jiān)督人員的隊(duì)伍建設(shè)

首先，改革人才選拔程序，提高人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，選拔擁有較高道德素質(zhì)和政治素養(yǎng)的優(yōu)秀人才進(jìn)入隊(duì)伍。其次，對(duì)行政監(jiān)督人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，提高其監(jiān)督能力和業(yè)務(wù)水平。通過(guò)多種形式的專業(yè)培訓(xùn)，使行政監(jiān)督人員學(xué)習(xí)專業(yè)的監(jiān)督知識(shí)，掌握科學(xué)的監(jiān)督方法，提高其監(jiān)督能力。最后，行政監(jiān)督人員可以通過(guò)學(xué)習(xí)加強(qiáng)自身政治素養(yǎng)和道德修養(yǎng)。行政監(jiān)督人員要通過(guò)自身的努力，研究黨和國(guó)家的方針政策路線，提升自身政治素養(yǎng)和道德修養(yǎng)，提升自身綜合能力。

4.3完善行政監(jiān)督機(jī)制，確保行政監(jiān)督主體真正具有獨(dú)立的地位

要讓監(jiān)督客體受制于監(jiān)督主體，而不能讓監(jiān)督客體干預(yù)監(jiān)督工作，確保行政監(jiān)督主體的獨(dú)立性，這樣才能確保行政監(jiān)督的作用得到充分有效的發(fā)揮。要建立一套獨(dú)立的外部行政監(jiān)督體系。首先，依據(jù)人大的監(jiān)督權(quán)力設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提高人大代表的行政監(jiān)督水平，擴(kuò)大人大的行政監(jiān)督范圍，變革人大的行政監(jiān)督方式，讓人大發(fā)揮出其應(yīng)有的行政監(jiān)督作用。其次，加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督，健全信訪舉報(bào)制度，完善申訴控告體系，建立起切實(shí)可行高效的群眾監(jiān)督渠道，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作。最后，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，讓高效便捷的互聯(lián)網(wǎng)成為人民群眾了解國(guó)家政務(wù)，發(fā)表觀點(diǎn)意見(jiàn)，進(jìn)行民主監(jiān)督的渠道。

4.4完善行政監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)章，保障行政監(jiān)督法制建設(shè)有序進(jìn)行

依法進(jìn)行行政監(jiān)督工作，需要完善的行政監(jiān)督立法作保障。完善的行政監(jiān)督立法，可以為行政監(jiān)督提供具體的行政監(jiān)督程序、統(tǒng)一的行政監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的行政監(jiān)督方法，依法監(jiān)督，減少無(wú)序性和隨意性。當(dāng)前我國(guó)的行政監(jiān)督法律體系不健全，行政監(jiān)督工作常常出現(xiàn)無(wú)法可依的情況，使得監(jiān)督效果下降，因此要完善相關(guān)法律規(guī)章，建立完善的行政監(jiān)督法律體系，使行政監(jiān)督從實(shí)施到追責(zé)都有切實(shí)可行的程序和方法。針對(duì)隨著社會(huì)發(fā)展和監(jiān)督工作的深入所出現(xiàn)的新情況、面臨的新問(wèn)題，要加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善。健全的行政監(jiān)督法律體系，是各監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展行政監(jiān)督工作的保證。

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