試論現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)與存在前提

仇鵬娟

【摘要】：政府公信力的產(chǎn)生源于人們對(duì)“信”的理解和政府價(jià)值的追求。對(duì)政府公信力的理論研究和 實(shí)踐探討是辯證統(tǒng)一的，現(xiàn)代政府公信力的構(gòu)建尤其需要深刻的理論前提予以支撐和指導(dǎo)。筆者在借鑒國(guó) 內(nèi)外相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，重新建構(gòu)了政府公信力的理論基礎(chǔ)，并對(duì)政府公信力的存在前提進(jìn)行了研究 和探索，以期為現(xiàn)實(shí)情境中為政府公信力的提升提供必要前提與基本依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】：政府公信力 理論邏輯 基本前提

一、現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，任何一種事物產(chǎn)生、運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的過(guò)程必然遵循一定的理論邏輯。政府公信力背后有著深遠(yuǎn)的理論來(lái)源，并以此為支撐存在和運(yùn)行。這些理論是決定產(chǎn)生政府公信力狀態(tài)和程度的首要基礎(chǔ)，更為政府公信力運(yùn)行和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）階級(jí)沖突理論：公信力來(lái)自于強(qiáng)制

從階級(jí)沖突論的角度思考，國(guó)家的本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治。這種邏輯中的國(guó)家是公共權(quán)力的強(qiáng)制壟斷者。政府依靠軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力手段，系統(tǒng)地、合法地使用強(qiáng)制力。階級(jí)國(guó)家的政府一開(kāi)始因?yàn)闆](méi)有得到大多數(shù)公眾的認(rèn)同和支持所以并不具備真正意義上的合法性。然而無(wú)論什么性質(zhì)的政府，在成立之后都必然獲得一定的公信力，哪怕只是少數(shù)派的或強(qiáng)制的公信力。但是，暴力手段本身無(wú)法為國(guó)家贏得合法性，強(qiáng)制力長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)往往會(huì)給政府公信力帶來(lái)負(fù)面影響。所以，非暴力強(qiáng)制的其他手段是政府獲得公信力的首選。

（二）社會(huì)契約理論：公信力來(lái)自于守約

“每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下。” 這表明了政府建立在公眾的共同意愿基礎(chǔ)上，公眾對(duì)政府的完全信任是政府和社會(huì)公眾之間契約關(guān)系的基礎(chǔ)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的實(shí)現(xiàn)和發(fā) 展，公眾已經(jīng)普遍接受了政府與公眾之間存在社會(huì)契約關(guān)系，政府是社會(huì)公眾共同意愿下履行契約的代理者這樣的思路。

（三）有限政府理論：公信力來(lái)自于限制

有限政府理論在政府公信力的產(chǎn)生和鞏固方面有其特有的優(yōu)勢(shì)的：一方面，政府作為公共意志的執(zhí)行者，本身具有公共的不可侵犯性，這首先為政府公信力的產(chǎn)生提供了權(quán)力基礎(chǔ)和制度條件。另一方面，政府公信力的形成需要一定的政治環(huán)境。有限政府理論主張政府本來(lái)就不是無(wú)所不包的全能政府，而是作為市場(chǎng)和社會(huì)的有效補(bǔ)充，為公眾提供市場(chǎng)和社會(huì)無(wú)法保障的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在這種政治環(huán)境中，公眾對(duì)政府具有更為明確的指向，也可以更準(zhǔn)確地衡量政 府績(jī)效，政府也確實(shí)減少了產(chǎn)生公信力危機(jī)的可能性，使其公信力得以在有限中逐步提升。

（四）責(zé)任政府理論：公信力來(lái)自于負(fù)責(zé)

責(zé)任政府理論是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要理念支撐之一，責(zé)任政府也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展實(shí)踐的基本特征之一。責(zé)任政府理論作為政府公信力的理論支持主要體現(xiàn)在：政府必須通過(guò)自身負(fù)責(zé)任的行政行為執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)公共意志，積極地接受社會(huì)和公眾對(duì)政府行為及其結(jié)果的評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)及時(shí)調(diào)整和完善其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)。

二、政府公信力產(chǎn)生與存在的基本前提

（一）政治合法性的獲取

政治統(tǒng)治合法性的最終和最重要基礎(chǔ)就是政治統(tǒng)治者的統(tǒng)治得到社會(huì)最高限度的支持。必須強(qiáng)調(diào)的是，這種合法性既非與生俱來(lái)，也不是口頭約定的，而是需要通過(guò)政府制定制度、法律體現(xiàn)和保障人民意志來(lái)獲取的。

（二）公共權(quán)力的制衡

公共權(quán)力制衡 汲取了先進(jìn)的政治思想理論并在實(shí)踐中通過(guò)以下手段得以實(shí)現(xiàn)：

1.以法律制約權(quán)力。法律對(duì)權(quán)力的制約首先依據(jù)法律具有其他任何手段都不具備國(guó)家強(qiáng)制性和普遍約束性。亞里士多德強(qiáng)調(diào)“法治應(yīng)當(dāng) 優(yōu)于一人之治”，這種法律所特有的屬性將政府置于嚴(yán)格的法律監(jiān)督之下，并能夠制度性的防范政府在運(yùn)用公共權(quán)力過(guò)程中的隨意性和人格化。在民主制度下，法律是公眾防范政府權(quán)力失范的有效工具，也是公眾用以保護(hù)和主張自身權(quán)利的最有力武器。

2.以權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力制衡是西方資本主義制度下約束行政權(quán)力的基本方法。民主制度下，任何一種權(quán)力都不是至高無(wú)上的，權(quán)力的賦予必然意味著權(quán)力的約束，即權(quán)力的制度性制衡。最為典型的三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)也是建立在中央和地方分權(quán)（地方自治）、國(guó)家和社會(huì)分權(quán)的基礎(chǔ)之上。

3.以權(quán)利制約權(quán)力。以公眾權(quán)利制約公共權(quán)力。公眾可能成為制約公共行為的重要力量，從組織外部對(duì)公共權(quán)力施加制約作用，限制、阻遏公共權(quán)力的濫用。權(quán)利制約權(quán)力是一種民主性質(zhì)的制約機(jī)制，其根本前提是承認(rèn)公眾權(quán)利，最終目的是 保護(hù)公眾權(quán)利。這種制約形式只有在民主社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)。

4.以監(jiān)督限制權(quán)力。任何對(duì)權(quán)力的制約都需要路徑支撐，限制行政權(quán)力的最有效途徑就是通過(guò)內(nèi)部和外部的權(quán)力監(jiān)督。

（三）政府能力的認(rèn)可

自政府產(chǎn)生以來(lái)，政府的執(zhí)政能力始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。評(píng)判一個(gè)政府的能力是以政府自身具備的能力與公眾對(duì)政府能力的認(rèn)可這兩個(gè)參照體系為標(biāo)準(zhǔn)的。以政府作為參照主體來(lái)看，政府能力是其作為社會(huì)利益群體代理主體實(shí)現(xiàn)職責(zé)的能力。以公眾作為參照主體來(lái)看，政府能力是滿(mǎn)足社會(huì)利益群體價(jià)值預(yù)期并贏得信任的能力。

（四）政府與公眾信任關(guān)系的確立信任作為一種社會(huì)關(guān)系伴隨人類(lèi)社會(huì)而產(chǎn)生。

在社會(huì)發(fā)展的不同階段，政府信任關(guān)系的類(lèi)型總是依據(jù)國(guó)家的治理模式和社會(huì)秩序表現(xiàn)出相應(yīng)的不同形式，這種區(qū)別表現(xiàn)是為了與社會(huì)所處的特定歷史階段相適應(yīng)。在政府信任關(guān)系由習(xí)俗型向 契約型轉(zhuǎn)換的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了政府從對(duì)公眾懷有戒心到主動(dòng)謀求公眾信任的社會(huì)變遷。而伴隨服務(wù)型治理模式日益成為國(guó)家治理模式的主流，政府的公信力來(lái)源必將建立在政府同公眾合作互提，更是現(xiàn)代政府構(gòu)建公信力最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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