中國關停“煤電”的危與機

譚浩

由于近年經濟結構的調整和高耗能制造的減少，中國整體用電形勢寬松，電力供應遠大于需求。2018年，中國火電廠平均年發電時間僅為4361小時，尚不足50%的設備利用率，有序、大幅度的煤電關停不會對中國電力供應安全造成威脅。

2019年1月底，德國“增長、結構轉型與就業委員會”（又稱“煤炭委員會”）正式通過決議，宣布德國最遲將于2038年徹底放棄燃煤發電。作為德國這個工業大國能源政策的一項重大改革，德國“棄煤”在世界能源和環境領域引起了廣泛關注。

“棄用煤炭發電聯盟”已有32國

事實上，德國并不是第一個宣布“棄煤”的國家。在聯合國2017年波恩氣候變化會議上，英國和加拿大發起成立了“棄用煤炭發電聯盟”。目前，該聯盟已有法國、丹麥、意大利、墨西哥等32個國家和美國加州、紐約州、澳大利亞首領地等22個祂區政府參加。根據計劃，這些國家和地區都將在未來5至12年肉徹底淘汰燃煤發電。德國“棄煤”的特別意義在于，目前燃煤發電仍然是德國電力系統的支柱，占德國年總發電量的35%，占比與所有可再生能源發電之和持平。同時，德國擁有豐富的煤炭儲量，在過去200年間為德國發展強大的工業競爭力提供了廉價的能源供應，停止相對便宜的燃煤發電無異于“壯士斷腕”。

中國需關停至少230家煤電廠

在中國，燃煤發電的進退也在對中國的能源結構和地區經濟產生重大影響。根據國家發改委的要求，“十三五”期間，全國需要停建和緩建燃煤發電產能1.5億千瓦，淘汰落后機組0.2億千瓦以上。國網能源研究院有研究表明，從電量平衡、電力平衡和靈活調峰等角度測算，中國煤電裝機需求至2020年應在7億千瓦至9.8億千瓦之間。即使不再審批新的煤電項目，若目前全部核準項目建成投產，2020年全國煤電過剩仍將達到2.2億至4.2億千瓦。華北電力大學的另一項研究表明，最保守估計，中國煤電裝機過剩在2020年也將達到1.4億千瓦。如果以一個煤電機組平均30萬千瓦，一個煤電廠平均擁有兩臺類似機組計算，這意味著全國需要關停超過230家中大型燃煤發電廠，涉及資產達2.45萬億元。

與德、英、法等國的煤電退出不同，中國的“退煤”面臨特有的挑戰，同時也具有獨特的機遇。不久前，筆者參與調研中國南方幾個煤電企業的退出過程，發現中國燃煤發電產能的退出至少有以下挑戰。

中國煤電規模遠大于他國

第一，中國需要退出的煤電規模遠遠大于世界其他國家。

目前，燃煤發電占中國發電總量的65%。即使以國家發改委2020年前淘汰0.2億千瓦不符合要求的煤電機組的目標計算，也相當于在此之前需要淘汰目前德國一半的煤電產能。截至2018年底，中國煤電規模已經達到10.1億千瓦。同時，根據全球煤炭研究網絡2018年9月發布的報告，中國正在開發建設的煤電裝機達2.6億千瓦，幾乎相當于美國全部現有煤電裝機。其中相當一部分是在2014年后，由于煤電項目的環評審批權下放到各省后引發的煤電泡沫中的投資項目。在建煤電項目和已有煤電產能相加，與《電力發展“十三五”規劃》中2020年11億千瓦的煤電裝機控制目標相差1.7億千瓦，顯示中國燃煤發電產能過剩嚴重。

同時，燃煤發電伴隨的環境問題，給各地關停煤電帶來更大壓力。比如各地制訂的“打贏藍天保衛戰行動計劃”及“大氣污染綜合治理攻堅行動方案”，往往把關停當地部分燃煤電廠作為一項重要工作。這些因素疊加，使煤電的退出時間特別緊迫。

缺乏統一的思路和政策支持

第二，煤電退出缺乏統一的思路和相應的政策支_持。根據我們的調研，燃煤發電企業關停目前以行政命令為主，通常時間要求緊迫，而政府與關停企業、涉及員工和其他利益相關人員往往溝通不足。與鋼鐵、采煤行業的去產能不同，國家對煤電企業沒有專門的去產能獎補資金，關停產生的成本往往需要企業自行承擔。再者，各地煤電退出的做法缺乏統籌安排，可能造成新的環境和社會問題。比如在經濟發達地區，本地煤電的關停往往導致從外省輸入電力需求的增加。在全國煤電產能問題凸顯的同時，西部地區在2018年又迎來煤電機組投運的高峰，客觀上抵消了部分地區煤電關停對全國整體能源結構的改善。

可供借鑒的是德國2018年6月由聯邦政府牽頭成立“增長、結構轉型與就業委員會”。該委員會的成員來自工業界、地方政府、環保組織和學術界的代表。經過長時間的協商，該委員會最終以27比1的投票結果通過了“2038年徹底放棄燃煤發電”決議，體現了德國整體的需要和各方的訴求，結果被包括政府、環境保護組織、產煤地區、燃煤電廠工人和電力消費者等廣泛接受。

中國半數火電企業虧損

第三，從我們調研的發電企業看，除少數企業外，發電企業往往對燃煤發電的關停有強烈抵觸情緒，并且對轉型缺乏戰略考慮。通常來說，企業退出某個特定市場或業務的障礙主要源于三種因素。1.經濟因素，主要包括特定資產變現困難，以及現有員工的安置成本等。2.企業戰略因素，主要指特定業務和企業其他業務有聯動關系，削減某項業務可能會影響企業其他領域的經營。3.管理層的因素，主要是管理層對市場環境信息掌握不充分，對企業具體業務成本收益測算不科學，以及可能存在的管理層出于自身利益考慮不愿縮減業務規模等障礙。

2018年，中國火電企業虧損面近50%，但在我們調研的企業中，很少有企業愿意主動關停發電機組，對超過或接近設計服役年限的燃煤發電機組也不例外。上述三種“退出障礙”在關停中都有體現。例如，在政府近年來的要求下，發電企業已在脫硫脫硝設備上做了較大投資。盡管燃煤發電業務本身很難盈利，但如果關停發電機組則損失更大。另外，發電裝機需要經過層層審批，因此發電業務歷來被視為一項稀缺資企業不愿輕易放棄。富余人員安置，包括管理層的安也是煤電關停過程中的重要考慮，如果沒有相應補償，這項工作很難推動。

中國整體用電形勢寬松

不過，中國“退煤”也有三個突出的有利條件。

首先，盡管中國煤電需要關停的絕對規模巨大，但相對于中國目前世界規模第一、總量達19億千瓦的裝機總量而言，仍然可以承受。目前，中國以風電、光電為代表的可再生能源發電發展迅猛，電網覆蓋完備，特高壓等技術的發展又為長距離輸電創造了有利條件，因此部分煤電關停在技術上完全可行。特別是由于近年經濟結構的調整和高耗能制造的減少，中國整體用電形勢寬松，電力供應遠大于需求。2018年，中國火電廠平均年發電時間僅為4361小時，尚不足50%的設備利用率，有序、大幅度的煤電關停不會對中國電力供應安全造成威脅。

煤電關停可帶來環境效益

其次，雖然當前煤電退出缺乏整體協調的安排，但如果設計合理，煤電關停符合包括中央政府、地方政府和企業在內的各方利益，政策協調具有可行性。從中央政府來說，關停落后煤電不僅是去產能的一個重要任務，還是完成中國在應對氣候變化方面相關承諾的重要措施。考慮到應對氣候變化是中國當前在國際上具有正面話語權的關鍵領域，而煤電關停是減少溫室氣體排放最容易引起關注的措施之一，中國在這一領域的努力對提升國家形象和贏得國際輿論支持具有重要作用，因此應該會受到中央政府的高度重視。

從各地方政府而言，煤電關停可以帶來環境效益，是地方政府減少空氣污染的重要舉措。同時電廠土地可以轉作他用，有助于提升城市形象。對發電企業來說，盡管關停通常是一個痛苦的過程，但目前煤電業務的虧損也在促使部分企業下決心加快轉型，盡早決策有利于在與政府等相關方的博弈中爭取到較好的條件。

主要困難是員工安置問題

最后，關停煤電的主要困難是員工的安置問題。但在很多中心城市，煤電廠所在地塊已具備巨大的經濟價值。我們在調研中發現，這些可使用土地往往是很多地方政府強力推進本地燃煤發電廠關停的一個隱形因素。在很多個案中，這些土地再開發產生的收益在理論上可以完全負擔關停的相應成本，包括員工的再安置成本。如果遵循成本和收益相對應原則，“關停”在經濟上對相關企業是可行的。

“轉型管理”幫企業降低轉型困難

在筆者所在的澳大利亞，政府對煤電關停并沒有相關要求，然而幾大主要發電企業都主動對旗下的燃煤發電廠做出了未來幾年內關停的安排。這主要是從經濟上考慮，有序淘汰燃煤火電比改造和繼續運營這些機組更劃算。未來氣候政策和公眾輿論將給煤炭等化石燃料的使用帶來更大壓力，這就會給燃煤發電業務帶來持續的經營風險。

在關停過程中，一些企業積極引入“轉型管理”等先進理念，部分降低了轉型的困難。比如，AGL電力公司已宣布將關停旗下兩家大型燃煤電廠，這兩家電廠目前供應新南威爾士州（澳大利亞最大的州）約30%的電力。在關停準備過程中，AGL在電廠所在地區發起成立了有地方政府、當地社區、上下游用戶和研究機構等相關利益方參與的“地區能源轉型聯盟”，開展協商、溝通，并以此為平臺開展一系列針對準備關停、實施關停和關停后企業和地區經濟轉型的研究項目，爭取平穩關停和公平、有效轉型。這些經驗值得中國相關企業和機構借鑒。