學校體育設施對外開放的研究現(xiàn)狀及對策分析

趙漢華

摘要：隨著學校體育設施的對外開放，本文對其相關(guān)政策進行梳理并分析，指出其政策的演變遵循著先國家再地方，先宏觀指導再微觀執(zhí)行，先試點再全面鋪開的過程，未來的政策演變將更多的聚焦配套執(zhí)行和監(jiān)督評估上;體育設施在對外開放中遇到的主要問題是管理主體權(quán)責不明、校園安全和健身安全亟需改進、長期開放扶持經(jīng)費還有待落實;在對策上，政府要成立協(xié)調(diào)部門明確相應權(quán)責，制定相關(guān)政策和制度給予幫助支持，通過政府購買保險和經(jīng)費扶持來保障學校體育設施對外開放的可持續(xù)性，從而增強國民身體素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：對外開放、全民健身

前言

隨著國民收入水平的提高以及對健身的重視，越來越多的人開始進行體育鍛煉，而體育場地的匱乏直接影響著群眾的積極性。2005年全國體育場地普查結(jié)果顯示，學校體育場館占全國總數(shù)量的65%，只有極少數(shù)對社會公眾開放;一邊是社會體育資源匱乏，一邊是學校運動場館大量閑置;一邊是群眾日益高漲的健身需求，一邊卻面臨管理、安全和物耗的困惑，于是，學校體育設施對外開放的問題就顯得非常迫切。

一 學校體育設施對外開放的政策法規(guī)的演變和發(fā)展。

國家和地方政府為了發(fā)揮現(xiàn)有體育公共資源的效率，方便群眾在家門口健身，滿足他們對體育鍛煉的需要，制定了一系列的體育設施開放政策。

很多研究指出關(guān)于體育設施對外開放的政策最早出現(xiàn)在1993年原來國家體委發(fā)出的《關(guān)于培養(yǎng)體育市場，加快體育產(chǎn)業(yè)進程的意見》一文中，實際上該文件只是國家體委發(fā)布《深化體育改革的意見》的一個附件（附件五），其更加注重的是關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)和體育市場的改革而提出指導性意見，對體育設施對外開放，尤其是學校體育設施對外開放的意見幾乎沒有。1995年全國人大常委會頒布的《體育法》第四十五條中指出“公共體育設施應當向社會開放，方便群眾開展體育活動，對學生、老年人、殘疾人實行優(yōu)惠辦法，提高體育設施的利用率”，這里面的公共體育設施范圍相對比較寬廣，對學校體育設施對外開放是否涵蓋在里，不是很明確;真正明確指出學校體育設施對外開放的是教育部辦公廳1999年發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于假期、公休日學校體育場地向?qū)W生開放的通知》，學校體育設施對外開放才明確下來，盡管當時只是對學生，還沒有對社區(qū)居民;2002年《中共中央國務院關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》第二十六條和2003年8月國務院發(fā)布的《公共文化體育設施條例》第三十三條“國家機關(guān)、學校等單位內(nèi)部的文化體育設施向公眾開放的，由國務院文化行政主管部門、體育行政主管部門會同有關(guān)部門依據(jù)本條例的原則另行制定管理辦法”，也對學校文化體育設施對外開放作出了指示;2006年國家體育總局和教育部在上海召開第一次全國學校體育場館對公眾開放的試點工作會議，正式拉開了學校體育設施對外開放且對社區(qū)居民開放的大幕，2009年國務院頒布的《全民健身條例》第二十八條“縣級人民政府對向公眾開放體育設施的學校給予支持，為向公眾開放體育設施的學校辦理有關(guān)責任保險”，正式提出學校體育設施面向社會公眾開放，而不僅僅是面向?qū)W生。隨著試點學校的開展和社會效應的體現(xiàn)，教育部和國家體育總局在2017年發(fā)布了《教育部 體育總局關(guān)于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》，這次對學校體育開放的提出更加細致的指導意見，比如開放范圍、開放辦法、保障措施和組織實施都提出明確的目標和要求，該政策的頒布表明學校體育場館對外開放正式在全國實施。在學校體育場館對外開放政策制定過程中，作為試點單位的地方政府走的更早，例如2000年上海市的《上海市市民健身條例》第十九條提出“學校的體育健身場地應當在法定節(jié)假日和學校寒、暑假期間向?qū)W生開放。在不影響教育教學的情況下，學校的體育健身場地應當向市民開放。提倡單位的體育健身場地向市民開放。”2012年《上海市市民健身條例》第二十一條“公辦學校應當積極創(chuàng)造條件向市民開放體育健身設施。鼓勵民辦學校向市民開放體育健身設施。區(qū)、縣人民政府對向市民開放體育健身設施的學校給予經(jīng)費支持，并為向市民開放體育健身設施的學校辦理有關(guān)責任保險。區(qū)、縣人民政府應當制定學校體育健身設施向市民開放的具體管理辦法，由學校所在地的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府或者街道辦事處會同學校組織實施。體育行政管理部門應當會同教育行政管理部門加強對學校體育健身設施開放的指導監(jiān)督。”2008年上海市更進一步提出《上海市學校體育場地向社區(qū)開放工作評估辦法（試行）》，2010年北京市朝陽區(qū)也發(fā)布了《朝陽區(qū)學校體育設施向社會開放的實施意見》，其他地方城市也相繼發(fā)布學校體育設施對外開放的政策和意見，將學校體育場地對外開放的開展推向更高的水平。

綜上所述，關(guān)于學校體育場館對外開放的政策發(fā)展是利用國家體育改革和開展北京奧運會的契機，先從國家層面提出一些指導性的意見，然后根據(jù)市民的反饋，時代發(fā)展的需要以及試點單位的開展情況，再有步驟的發(fā)布一些政策法規(guī)，指導全國各地的學校開展對外開放活動，地方政府根據(jù)國家的指示，結(jié)合本地實際情況，制定相應政策來更好的開展群眾體育運動，提高國民的身體素質(zhì)。未來的政策發(fā)展，預計國家層面上會減少，地方上的政策將會指向執(zhí)行和保障方面，更多的體現(xiàn)在執(zhí)行細節(jié)方面，例如像上海市關(guān)于對外開放的評估細則等政策會出現(xiàn)。

二、學校體育場館對外開放后的管理模式現(xiàn)狀。

學校體育設施對外開放后就面臨如何管理的問題，目前各地管理模式主要是三種：單一模式、委托管理和聯(lián)合管理。單一模式就是學校自己來管理，委托管理主要是學校委托給青少年體育俱樂部或者其他組織來管理，聯(lián)合管理主要是學校和社區(qū)、街道一起來管理。目前的研究大多數(shù)學校采用的是單一管理制度，經(jīng)濟比較發(fā)達的城市或者有體育傳統(tǒng)學校有一部分采用委托管理，這個主要和當?shù)伢w育消費水平和習慣有關(guān)，單一管理的學校領(lǐng)導也更多是從校園安全和管理的便利度來考慮，他們熟悉學校體育設施情況，能及時檢查和維護，能及時協(xié)調(diào)學校的工作，但是他們對社會效益和經(jīng)濟效益考慮的比較少;混合管理的學校相對較少，通常學校提供場地和設施，社區(qū)負責管理，但是由于權(quán)責的不一致，在出現(xiàn)問題以及體育設施維護容易造成相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。現(xiàn)在學校體育設施對外開放亟需一些專業(yè)的管理公司來降低學校的負擔。

三、學校體育設施對外開放的目前遇到的問題

3.1管理部門權(quán)責不一致。

目前，學校體育設施對外開放過程中，管理部門主要為當?shù)氐慕逃趾腕w育局，體育設施屬于教育局，群眾體育鍛煉管理歸體育局，體育設施維護經(jīng)費也是體育局通過體育彩票經(jīng)費來撥過來，他們組織關(guān)系松散，權(quán)利和義務難免出現(xiàn)空白和沖突的地方，再加上三種管理模式的存在，這更容易造成權(quán)責管理不一致的情況發(fā)生，現(xiàn)實中，有產(chǎn)權(quán)的不一定想開放，無產(chǎn)權(quán)的有動力發(fā)展體育運動，卻有沒有實際控制權(quán)，這容易造成實際過程中效率低下;一旦出現(xiàn)居民在鍛煉過程中發(fā)生運動傷害，具體由那個部門來處理和賠償?shù)群罄m(xù)問題也存在權(quán)責混亂的問題。

3.2校園安全和體育鍛煉安全問題。

隨著學校體育設施的對外開放的深入，如何保障在校學生的安全也成了一個難題，尤其是最近幾年出現(xiàn)的持刀傷害學生的惡性事件，再加上現(xiàn)在學生社團、興趣小組以及學生延時放學等活動通常要到下午6點后，如何來平衡學生活動時間和社區(qū)居民體育鍛煉時間，以及如何保護這個時間段學生的安全也存在問題。另外，體育運動本身就存在著一定的風險，在運動過程中由于各種原因而導致的體育傷害事故不可避免，盡管很多地方已經(jīng)買了相應的保險，但是如果碰見賠付金額較大的事件，后續(xù)的賠償和責任的認定仍讓學校管理者如履薄冰，降低了學校對外開放的積極性。在學校體育設施開放后，進來健身的社區(qū)居民文明素質(zhì)水平參差不一，學校里的體育設施和其他教學設備的安全也存在一定隱患，而這些設施可能是學校接下來教學必需的，它們的損害或者丟失可能直接影響的接下來學生的學習，再加上現(xiàn)在體育設施對外開放，體育局或者社區(qū)買的更多是人身健康保險，對學校教學設備的損失所造成的財物險則很少買，這也就造成學校體育設施對外開放時有所顧慮。

3.3經(jīng)費問題。

學校在體育設施對外開放后，場地的維護、保養(yǎng)以及更新都需要資金的投入，再加上人員管理費用、水電費用和安全監(jiān)控設備的配備費用，這些都需要后續(xù)資金的持續(xù)投入。現(xiàn)在開放的學校更多的是公辦學校，他們的資金完全依賴于政府的撥款，根本不能自負盈虧，所以如果體育設施對外開放后，沒有配套的經(jīng)費支持，直接影響到學校對外開放的積極性以及后續(xù)的可持續(xù)性。在2006年試點學校里，體育總局每年從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點工作;省（區(qū)、市）體育局、教育廳（教委）根據(jù)學校的實際，在試點期間一次性對試點學校補助不低于2萬元的全民健身器材，協(xié)助學校完善開放條件;試點區(qū)要保證開放工作有專項經(jīng)費，原則上每年對試點學校給予不少于2萬元的經(jīng)費補貼，這在試點期還能有所保障，試點期過后，能否繼續(xù)保證，保證多少都存在制度和政策的支持，另外，在實際操作中，主管部門往往將經(jīng)費打包直接給對外開放的學校，至于這些經(jīng)費如何使用，沒有后續(xù)監(jiān)督和評估，而學校拿到這些經(jīng)費后通常作為全校發(fā)展的基金，無法做到專款專用，也沒有相關(guān)的部門和制度來監(jiān)督這些經(jīng)費的實際支出地方，這樣也往往會降低管理人員的積極性。

3.4開放時間和進園管理制度

現(xiàn)在教育更強調(diào)孩子們的素質(zhì)發(fā)展，學校里的活動安排很多，目前大多數(shù)學校開放都是利用節(jié)假日和寒暑假，平時健身安排主要集中在7點以前，或者晚6點以后，節(jié)假日主要是一天四小時左右（上下午各兩小時），但是現(xiàn)在學校稍微大的維修項目主要放在寒暑假（其他時間學生上學，無法騰出時間），再加上周末學校自己的校體育訓練隊的訓練也不對外開放，這樣的社區(qū)居民實際上可鍛煉的時間非常少。有些學校也沒有用醒目的牌子或者提示來顯示對外開放時間、區(qū)域和相關(guān)要求，僅僅靠居民向門口學校保安咨詢才知道，更有些學校有時開，有時不開，完全取決于學校領(lǐng)導一句話。在進園管理制度上，很多學校要求刷卡或者身份登記，有的學校要求當?shù)厣鐓^(qū)開的證明，進園所需證件不能統(tǒng)一，也不規(guī)范，影響了后面的管理。現(xiàn)在學校對進園的社區(qū)居民如何管理也是一個難題，學校畢竟沒有執(zhí)法權(quán)，管理的范圍也沒有明確規(guī)定，比如有些居民帶著寵物狗進入體育場，或者鍛煉的人發(fā)生沖突，這些該有誰來管，怎么管，居民如果不服從管理，如何處置，這些都亟需規(guī)章制度和各部門的協(xié)調(diào)。

四、學校體育設施對外開放的對策分析。

4.1建立健全相關(guān)法律法規(guī)。

當?shù)亟逃趾腕w育局應該結(jié)合本地實際情況，結(jié)合《體育法》和《全民健身條例》，制定學校體育設施對外開放實施細則和社區(qū)居民進校健身鍛煉管理辦法，明確學校開放時間、范圍和項目、收費標準，相應管理人員的聯(lián)系方式、體育鍛煉注意事項以及學校和管理人員相關(guān)的權(quán)利和責任[張磊.學校體育設施向社會開放的困境解析：基于制度互補性的視角J，首都體育學院學報2012年1月]，盡量制定的相對細致，易操作，建立長效管理機制，使學校場館開發(fā)工作走向制度化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4.2成立職能部門協(xié)調(diào)機制，明確各方責任和權(quán)力。

學校體育設施對外開放涉及到很多部門，體育設施歸學校或者教育局管轄，居民體育鍛煉是體育局的任務，校園安全又歸當?shù)毓簿只蚺沙鏊芾恚瑢ν忾_放的管理又和社區(qū)街道有關(guān)，這些部門分屬不同系統(tǒng)，各部門的分工和職責也各不一樣，在一些事情的處理上，難免會出現(xiàn)一些相互推諉的現(xiàn)象，當?shù)卣仨毘闪⒁粋€職能部門來協(xié)調(diào)各方的工作，并且明確各部門的具體事項和權(quán)責，共同推動學校體育設施對外開放的持續(xù)性發(fā)展，滿足居民的健身需求，提高國民的身體素質(zhì)。

4.3 建立學校體育設施對外開放經(jīng)費政府資助機制，嘗試多渠道籌集資金，降低學校經(jīng)濟負擔。

學校體育設施在對外開放的過程中，必然需要經(jīng)費來維持，充足的經(jīng)費保障，是學校體育設施對外開放的經(jīng)濟基礎。當?shù)卣畬w育設施對外開放的學校必須進行經(jīng)費資助，并要將經(jīng)費列入年度財政規(guī)劃中，通過經(jīng)費資助的持續(xù)性來推進學校體育設施對外開放的長期發(fā)展;另外，學校可以與企業(yè)單位以及周圍的居民小區(qū)建立長期合作機制，企業(yè)和居委會對學校支付一定的贊助費用，通過簽訂相關(guān)的協(xié)議證明，使本企業(yè)員工以及周圍小區(qū)居民可以在

節(jié)假日免費來校鍛煉，以此來擴寬經(jīng)費來源，保障學校對外開放的積極性。

4.4規(guī)范憑證進園健身和政府購買保險制度，解決體育鍛煉的安全隱患。

學校體育場地設施開放后，進入校園進行體育鍛煉的人員實行準入制度，進入校園須憑經(jīng)學校及所在社區(qū)審核辦理的出入證，或者采用身份證、社保卡等能證明身份的證件進入校園。例如上海地區(qū)采用居民健康卡刷卡進入校園進行體育鍛煉，這種措施既能進行一定地監(jiān)管，又可以在發(fā)生事故時能及時聯(lián)絡到其親屬，同時監(jiān)管評估部門可以刷卡來掌握學校對外開放后實際健身人數(shù)和效果，在后續(xù)制度和措施上能做到更有針對性;另外，政府可以免費替過來進行體育鍛煉的居民購買意外保險，鼓勵居民進行體育鍛煉，降低體育鍛煉安全隱患，同時也降低發(fā)生意外事故后學校所承擔的壓力，提高學校對外開放的積極性，減少他們的后顧之憂。

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