中國地方政府債務的現狀分析

張志鵬

一、引言

近年來，債務違約都是全球性金融危機和歐債危機的源頭。中國作為世界第二大經濟體，政府債券市場（ 尤其是地方政府債券市場） 的規模擴張迅猛，地方政府債務的違約風險、運作效率、融資渠道等已成為國內外密切關注的重要問題。

二、我國政府債務現狀

根據2013年12月30日國家審計署公布的《全國政府性債務審計報告》數據顯示，盡管中央與各級各政府對政府債務的融資發債進行了嚴格的監督與把控但是我國政府債務的總量增長速度依然迅猛，從2010年底到2013年的兩年半時間里，我國政府直接承擔償債責任的債務從6.71萬億元增長到2013年6月底的10.9萬億元，增長了62.44%，而或有償還責任的債務在2010年底是2.34萬億元，到2013年6月底達到7萬億元，增長了199%。截至2013年6月底，在11萬億元的地方政府債務中，2014年需要償還的債務占債務總余額的21.89%，而且這一數字還在不斷增長中，這意味我國當前的償債壓力巨大。

三、我國地方政府債務的歷史來源

地方政府債務，是指地方政府因支出大于收入，按照信用和有償原則籌集財政資金的一種信用方式，是政府彌補財政赤字的重要手段，也是政府調度社會資金、調控經濟運行的一種特殊方式。1994年分稅制改革以后中國政府的債務總量逐年累積，債務問題逐漸凸顯。根據十四屆三中全會的決定，分稅制改革把例如：消費稅、車輛購置稅、關稅、進口增值稅等稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央政府，這使得中央政府稅收大幅增長，但與此同時由于實施的分稅制沒有重新界定政府職能，各級政府事權財權不匹配導致地方政府事權和支出的越位與錯位。建國之初，由于新中國是從一窮二白的基礎上建立起的新國家，物質基礎匱乏、經濟運行效率低下。在中國金融資源的控制權集中于中央的獨特制度大背景下，地方財政緊縮，為了盡快恢復國民經濟，各級各政府都有強大的舉債投資建設的欲望，為了籌集建設資本，中央和地方都發行了政府債務。其中國家發行“經濟建設公債”，對于地方政府，在1950年3月東北行政委員會發行了第一支地方政府債券--“東北生產建設折實公債”。到了1958年，國家發布《關于發行地方公債的決定》，文件表示允許地方政府在本著承擔地區公共基礎設施建設的原則下可以適當發行地方經濟建設公債。在此之后中國政府債務穩步上升，但借款主體均為中央或各級政府，且明確為政府必須償還的債務。到了1994年《預算法》頒布，明確地方政府不能作為負債主體，此外國家相繼出臺《擔保法》、《貸款通則》等各項政策，在一定程度上對地方政府的融資發債造成限制。但是各省市地方政府作為地區發展建設的主體和責任人為了加快經濟建設步伐，依然有較大的投資促進發展的驅動力。限于各項法規政策，各地區繼續設立融資平臺，地方政府為融資平臺提供擔保，通過該渠道地方政府通過增加隱形債務獲得建設資金支持。截止到1996年底，全國86%的縣級政府、90%的市級政府和全部省級政府都借有政府債務。1998年亞洲金融危機爆發，為了應對金融危機可能帶來的負面影響保持國內經濟穩定增長，國家通過發行專項國債繼而轉為地方政府貸款的形式，為地方政府提供資金。2008年爆發全球金融危機，我國更是推出“四萬億計劃”，使得各地區投資建設熱情高漲，與此同時地方政府債務增長迅猛。

四、政府債務的危害性

如此數量龐大的政府債務不僅對我國各地區的經濟發展帶來負面影響，同時也有潛在的系統性金融風險。因為地方政府承擔城市公共基礎設施建設的責任和義務，政府舉借債務的初始目的是為了參與公共基礎設施建設，發展新產業、打通貿易通道為招商引資搭建配套設施;積極大力推進生態文明建設，比如投巨額資金完備完善體育、科教、衛生等非盈利組織機構。但是由于政府的決策部署失誤或者政府官員出于政績考核等因素會造成不合理或過高發行政府債務。這部分政府債務會高于實際需要，造成了過度及提前使用了經濟增長的潛能， 擠壓了未來的發展空間，造成資源的無序開發以及環境的嚴重破壞。同時也給未來的私人投資增長埋下隱患，因為過高的政府債務會讓民間資本對未來稅收持增長預期在一定程度上阻礙了民間資本投入到市場中去。這就是政府債務對私人投資造成的“擠出效應”地方政府債務規模不斷增加實際上伴隨著民間資本的不斷縮小。當政府償債壓力較大時，政府債務資金并非全部用于基礎設施和公共項目建設，有相當大一部分被用于非生產性建設的盈利行業與民爭利。這將直接損害了民營經濟的發展，而且當地方政府債務被投入盈利性領域之后，就會減少對教育、科技、環保衛生等公共產品的投入，不利于社會協調發展。

五、政策建議

要有效化解巨額地方政府債務，首先要投入力量對當前的政府債務存量進行摸底清查，對債務來源、用途、責任主體進行核查登記。設立合理的考核指標，設置債務紅線。取消單一的GDP增長政府官員考核指標，而將其他綜合性指標納入到政績考核體系中去;從生態人文角度出發，體現人文關懷，大力推進社會主義精神文明建設。對于政府發債應當一事一議，對立項、融資、投資每個環節嚴格把控，本著三公原則向社會公示，杜絕暗箱操作、違規發債。積極引導民間投資。各級政府應當結合當前負債規模以及社會實際經濟發展狀況對未來投資方向與力度作出合理判斷與把握，謹慎借入每一筆款項，正確投入每一筆資金。同時應當積極鼓勵民間資本投入到每個行業;對于新興產業，政府應該做好基礎設施建設、打通流通渠道，降低企業投資門檻;同時制定合理財政稅收政策降低企業生產成本以便更有效地大力號召民間資本地涌入。對于某些公私共同參與的項目，政府應當合理分配所得利益，以真誠態度、優惠政策、規范制度吸引更多的民間資本參與到城市發展建設中來。這樣就可以在一定程度上減少發債量，降低地方政府未來償債壓力。

參考文獻：

【1】張海星. 中國地方政府債務風險分析[J]. 寧夏社會科學， 2006（6）：62-67.

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