論蔣介石與戰(zhàn)時行政三聯(lián)制

劉大禹

摘 要： 抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后，蔣介石為實(shí)現(xiàn)抗戰(zhàn)建國，成立中央設(shè)計(jì)局和黨政工作考核委員會，推行行政三聯(lián)制，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、實(shí)施與考核三個環(huán)節(jié)的相互聯(lián)系，以提高行政效率。蔣介石對行政三聯(lián)制做了充足的準(zhǔn)備，一定程度上體現(xiàn)了行政現(xiàn)代化的理念。但行政設(shè)計(jì)宏大，受戰(zhàn)時環(huán)境及經(jīng)費(fèi)所限，實(shí)施倍感艱難;考核流于形式，難以充分調(diào)動行政人員積極性，行政三聯(lián)制未能發(fā)揮實(shí)效。通過行政三聯(lián)制的考察可反思蔣介石在戰(zhàn)時的政治理念與現(xiàn)實(shí)的背離，其中最大的問題是國民政府缺乏實(shí)事求是的行政風(fēng)尚。

關(guān)鍵詞： 抗戰(zhàn)時期; 蔣介石;行政三聯(lián)制

行政三聯(lián)制是蔣介石戰(zhàn)時行政改革的重要理念，是“抗戰(zhàn)建國”的重要內(nèi)容。對于該制度的研究，學(xué)術(shù)界已有一些相關(guān)成果。① 李宗黃早期所著的《行政三聯(lián)制概論》一書最為全面，對該制度的背景、目的及具體內(nèi)容進(jìn)行了考察。② 然而，對蔣介石在戰(zhàn)時如何推行行政三聯(lián)制還需進(jìn)一步探討。譬如，蔣介石如何構(gòu)建行政三聯(lián)制的理論體系？如何實(shí)施行政三聯(lián)制以扭轉(zhuǎn)行政不良現(xiàn)狀？如何檢討與反思行政三聯(lián)制？行政三聯(lián)制為何未能切實(shí)提高政效？推行行政三聯(lián)制的歷程體現(xiàn)了國民政府何種政府德性？筆者以中國第二檔案館、臺北“國史館”等相關(guān)檔案為主，對此做一初步探討，以期對戰(zhàn)時國民政府的相關(guān)研究有所裨益。

一、行政三聯(lián)制的理論準(zhǔn)備

國民政府自成立以來，存在行政效率低下、人浮于事、政出多門等不良行政現(xiàn)狀。論者對此多持激烈批評態(tài)度，認(rèn)為“中國政府的大病在于行政效率太差”。③ 全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，陳之邁注意到，輿論界對行政改革問題的討論漸趨熱烈，“成為一種普遍的風(fēng)氣”。④ 全面抗戰(zhàn)初期，低效行政與戰(zhàn)時需求相距甚遠(yuǎn)。有論者注意到，“在機(jī)關(guān)里一種法令由上傳下，結(jié)果僅在掌卷地方多一案卷，至于法令如何執(zhí)行，人民有何反應(yīng)，施行后有何利弊，這些問題沒有人去過問”。⑤ “敷衍塞責(zé)與做事無效率也是中國政界流行的象征，抗戰(zhàn)以后，有的機(jī)關(guān)固然是大忙特忙，有的機(jī)關(guān)還是照舊敷衍，有的在機(jī)關(guān)服務(wù)的朋友上午辦公下午不辦公，有的到辦公室無一定的時間”。天柱：《抗戰(zhàn)后中國政治的設(shè)施與改革》，《經(jīng)世》，1938年戰(zhàn)時特刊27。

歷經(jīng)抗戰(zhàn)初期的戰(zhàn)時體制改革，國民政府行政風(fēng)氣亦未能扭轉(zhuǎn)。蔣介石對此頗為不滿，據(jù)其觀察，“今日政府幾乎成為科員政治，主官概不批閱，公文一概委之于科員，如此公事，決不錯誤，但無運(yùn)用與調(diào)整之余地，所以事多格格不入，諸多不通也”。高素蘭編：《事略稿本》（53），（臺北）“國史館”2011年版，第100頁。 如衛(wèi)生署共分三科，主要是醫(yī)育、保健兩科，但這兩科只有5名職員，總務(wù)科反而有30多名職員，類乎這種情形的機(jī)關(guān)很多，還有各機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)，有的營業(yè)機(jī)關(guān)，故意作為行政機(jī)關(guān)，以便開銷一筆特別的辦公費(fèi)。張燕頓：《我對于改善行政機(jī)構(gòu)的意見》，《全民抗戰(zhàn)》，1938年第34號。 蔣介石深憂，“社會經(jīng)濟(jì)紛亂，公務(wù)員生活困窮，政治風(fēng)氣萎靡，軍隊(duì)精神不振”。高素蘭編：《事略稿本》（53），第142頁。 黃紹竑明顯感覺到，“因?yàn)閼?zhàn)事持久的關(guān)系，行政效率是無疑的會逐漸降低下來”，“一是辦事遲緩，二是貪污事件的發(fā)生與風(fēng)紀(jì)的敗壞”。黃紹竑：《黃紹竑回憶錄》，廣西人民出版社1991年版，第468頁。 這種行政現(xiàn)狀與抗戰(zhàn)建國的任務(wù)并不相稱，進(jìn)一步行政改革勢在必行。

1938年1月25日，蔣介石提醒自己，注意“改造政治新興風(fēng)氣”，《蔣介石日記》（1938年1月25日），手稿，美國斯坦福大學(xué)胡佛研究院檔案館藏。 以構(gòu)筑持久抗戰(zhàn)不可或缺的政治基礎(chǔ)。為此，他提出亟須加強(qiáng)政治建設(shè)，改革行政制度，提振政治體系的積極性。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“抗戰(zhàn)勝利之日即為我們建國成功之時”，“在抗戰(zhàn)中求進(jìn)步，從抗戰(zhàn)中求建國，從抗戰(zhàn)勝利以求民族復(fù)興”。葉慧芬編：《事略稿本》（59），（臺北）“國史館”2011年版，第386-392頁。 全面抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后，蔣介石著手籌劃第二期抗戰(zhàn)，提出“政治重于軍事”“唯有從速改革當(dāng)前行政”，否則“政府的運(yùn)用不靈，效率不高，曷能動員全國的人力物力以戰(zhàn)勝敵人，曷能擔(dān)負(fù)此偉大艱巨的任務(wù)”。《論中央行政之改善：1949年5月刊歐亞文化第三期》，周煥：《政治問題論輯》，中國文化服務(wù)社陜西分社1940年版，第1-2頁。

1939年12月4日，蔣介石首次提出“行政三聯(lián)制”概念，稱“黨政軍各機(jī)關(guān)不論上下大小，其行政設(shè)施必須以設(shè)計(jì)、執(zhí)行與考核（及監(jiān)察）三者聯(lián)系”，并進(jìn)可名此為“行政三聯(lián)制”，希照此意派有行政經(jīng)驗(yàn)之專員數(shù)人，專心研究與設(shè)計(jì)，并囑咐張群考察蘇俄行政效率增進(jìn)方法，多加實(shí)際考查，并須限期（2-3月）制定呈核，“但須仍注重中國現(xiàn)在實(shí)際行政為改正之對象”。1940年9月15日手令王世杰：“對于俄國情形，分政治外交軍事經(jīng)濟(jì)各部門，須應(yīng)指定一二人，切實(shí)研究，其人選不足，可與張委員仲洽商之。”王世杰1940年10月8日簽呈：“經(jīng)擬約聘朱慶永為本室研究員，擔(dān)任俄國方面問題研究工作。”參見《蔣中正電張群考察蘇俄行政效率增進(jìn)方法并設(shè)計(jì)行政三聯(lián)制具體規(guī)章》，《蔣中正總統(tǒng)文物：籌筆抗戰(zhàn)時期（30）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00030-012。

何為行政三聯(lián)制？簡言之，就是無論辦什么事情，都要確立設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考核三個程序，然后盡量地去利用人、時、地、財(cái)、物，而發(fā)揮事業(yè)的功效。孫澄方：《行政三聯(lián)制與行政權(quán)的運(yùn)用》，重慶：國民圖書出版社1942年版，第2頁。 這三個程序，合為一個“三位一體”的整個制度，“由設(shè)計(jì)而執(zhí)行，由執(zhí)行而考核，確系密切連貫，為一個整系統(tǒng)”。《行政三聯(lián)制實(shí)施后之成績》，（臺北）“黨史館”藏，典藏號：62-632。

蔣介石提出此概念后，著手成立設(shè)計(jì)總局，集中黨政機(jī)關(guān)內(nèi)各專門設(shè)計(jì)人才，加強(qiáng)研究，完善理論。1940年1月16日，蔣介石電示張群等，“凡中央黨政以內(nèi)各院部會之各種設(shè)計(jì)委員會與專門委員會，使之合并于設(shè)計(jì)局，以資集中人才，增進(jìn)效率”，“先集中現(xiàn)有所有各處之各種設(shè)計(jì)與專門委員為處員，并在此中選擇最優(yōu)秀者為處長，而將其現(xiàn)有各設(shè)計(jì)或?qū)ｉT委員會主任為委員，或不必先將其明目形式歸并，而將其人員集中在設(shè)計(jì)局辦事，此項(xiàng)工作實(shí)為建國立政唯一之要務(wù)，亦為最重要之機(jī)關(guān)”，“并可聘請外國專門家為顧問或?qū)T，為設(shè)計(jì)督導(dǎo)實(shí)施工作之助也”。《蔣介石電示張群等擬定各機(jī)關(guān)行政三聯(lián)制及調(diào)整機(jī)構(gòu)人事法規(guī)辦法》，《蔣中正總統(tǒng)文物：籌筆抗戰(zhàn)時期（31）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00031-047。

經(jīng)過相關(guān)準(zhǔn)備以后，1940年3月，蔣介石在國民黨中央人事行政會議上發(fā)表《行政三聯(lián)制大綱》為題的訓(xùn)詞，正式提出“行政三聯(lián)制”。7月，國民黨五屆七中全會通過《總裁交議擬設(shè)置中央設(shè)計(jì)局統(tǒng)一設(shè)計(jì)工作，設(shè)置黨政工作考核委員會以立行政三聯(lián)制基礎(chǔ)案》，蔣介石表示，國民政府機(jī)關(guān)“相互之間缺乏聯(lián)系”，是故“進(jìn)度遲滯，成效難期”。為免除執(zhí)行“遲緩”的毛病，“對機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織也應(yīng)力求改造”，“無論何種機(jī)關(guān)負(fù)著執(zhí)行的責(zé)任，其內(nèi)部的組織應(yīng)該合理”。付瑞華：《總裁行政論之研究》，拔提書局1947年版，第61頁。

1940年9月，國民黨中常會正式通過《中央設(shè)計(jì)局組織大綱》和《黨政工作考核委員會組織大綱》。中央設(shè)計(jì)局集中各方面富有能力與經(jīng)驗(yàn)之人員，對于國家施政以及抗戰(zhàn)建國過程中各種新問題，詳為規(guī)劃。工作范圍包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會各部門，根據(jù)三民主義之立國精神，并注重人、地、事、物之實(shí)際情況，分區(qū)域與性能，提出施政方針、實(shí)施辦法及工作方法。

蔣介石提出行政三聯(lián)制后，不斷加強(qiáng)研究，在侍從室主任陳布雷起草的講稿基礎(chǔ)上，反復(fù)修改，多方論證，形成了完整的理論體系。1940年10月24日蔣介石親自審核行政三聯(lián)制講稿，“對此稿猶覺未盡滿意也”。薛月順編：《事略稿本》（44），（臺北）“國史館”2010年版，第487頁。 思考兩天后，他認(rèn)為重點(diǎn)是行政的三個環(huán)節(jié)如何保持聯(lián)系，指示陳布雷“應(yīng)請重加補(bǔ)正”。《1940年10月26日手令陳主任》《蔣中正有關(guān)設(shè)計(jì)之手令登記簿》，《蔣中正總統(tǒng)文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002。 11月20日，蔣介石終于校正完講稿，著重指出“計(jì)劃、執(zhí)行、考核三者相互之關(guān)系及其聯(lián)系整個之作用”。認(rèn)為行政三聯(lián)制第一部分的重要作用是計(jì)劃;執(zhí)行，就是要建立兩種制度，幕僚長制、分層負(fù)責(zé)制;要免除下級機(jī)關(guān)執(zhí)行上的毛病，就要建立分級負(fù)責(zé)制。薛月順編：《事略稿本》（44），第651-656頁。幕僚長制即行政主管長官負(fù)責(zé)政務(wù)處理，次長、秘書長、黨部主任等負(fù)責(zé)事務(wù)處理或兼顧政務(wù)。分級分層負(fù)責(zé)制度重點(diǎn)在于明確機(jī)關(guān)職員間、上下級之間的職責(zé)所在，以明確行政各職能機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系。 通過行政三聯(lián)制，使行政系統(tǒng)從中央到地方的計(jì)劃、實(shí)施與考核成為一個完整的系統(tǒng)，從而提高行政效能。

行政三聯(lián)制出臺后，蔣介石對其前景頗為看好，屢屢強(qiáng)調(diào)其重要性，以此保障抗戰(zhàn)的順利進(jìn)行，為完成“建國”任務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。1940年12月7日，經(jīng)過前期充分論證蔣介石主持中央政治學(xué)校高等學(xué)科第二期開學(xué)典禮訓(xùn)詞中談道：“行政三聯(lián)制為提高行政效率、改造中國政治之唯一有效辦法”。蔡盛琦編：《事略稿本》（45），（臺北）“國史館”2010年版，第35頁。 他還請甘乃光等主講行政三聯(lián)制，并將其編成小冊，分令各省黨政訓(xùn)練機(jī)關(guān)與中央地方各級黨政軍主管人員切實(shí)研究。《1940年12月24日手令陳主任》《蔣中正有關(guān)設(shè)計(jì)之手令登記簿》，《蔣中正總統(tǒng)文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002。 經(jīng)過前期充分論證，蔣介石于1941年2月15日和23日分別作《黨政工作考核責(zé)任與工作要旨》和《中央設(shè)計(jì)局之使命及其工作要領(lǐng)》的訓(xùn)詞，標(biāo)志著行政三聯(lián)制的基本理論正式形成。

二、行政三聯(lián)制的實(shí)施與檢討

行政三聯(lián)制由國防最高委員會總攬其成，由中央設(shè)計(jì)局主持全國政治、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)之事項(xiàng)及審核，黨政工作考核委員會主持黨政機(jī)關(guān)工作經(jīng)費(fèi)及人事之考核，與中央設(shè)計(jì)局確切聯(lián)系，以矯正設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考核分立之弊端。萬異：《論行政三聯(lián)制》，《政治建設(shè)》，1941年第3卷第6期。 設(shè)計(jì)、執(zhí)行與考核三者關(guān)系中，行政設(shè)計(jì)是前提條件，執(zhí)行是中堅(jiān)環(huán)節(jié)，考察或視察是督促行政執(zhí)行與考核的重要內(nèi)容。執(zhí)行所運(yùn)用的行政權(quán)，可分為組織、會議、命令、視察、考試、審核、報(bào)告、統(tǒng)計(jì)、獎懲、資助等10項(xiàng)。孫澄方：《行政三聯(lián)制與行政權(quán)的運(yùn)用》，第21-38頁。 在黨政工作考核委員會的要求下，中央各機(jī)關(guān)設(shè)立設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)。

毋庸置疑，蔣介石對落實(shí)行政三聯(lián)制是不遺余力的。因?yàn)樗麑裾鳈C(jī)關(guān)之不良政風(fēng)痛心疾首，“在一般黨政機(jī)關(guān)之中，我們真是找不出幾個能夠自動自治、克盡厥職，能夠自奮自勵，力求上進(jìn)的，一般多是有名無實(shí)，僅具形式，甚至內(nèi)容腐敗，不可究詰”。蔣介石：《黨政考核之責(zé)任和工作要旨》（1941年2月），秦孝儀：《先總統(tǒng)蔣公思想言論總集·演講》第18卷，（臺北）“中國國民黨中央委員會黨史委員會”1984年版，第40頁。 面臨此境，蔣介石試圖以嚴(yán)格的設(shè)計(jì)考核制度，扭轉(zhuǎn)政風(fēng)。

一是蔣介石要求在各機(jī)關(guān)內(nèi)部由主官督導(dǎo)實(shí)行“行政三聯(lián)制”，及時填報(bào)工作進(jìn)度，據(jù)此予以改進(jìn)。他要求每年由主官填報(bào)“年度政績比較表”“政績交代比較表”及“某種事業(yè)進(jìn)展表”，經(jīng)上級主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)呈考核，中央考核機(jī)關(guān)根據(jù)報(bào)表予以進(jìn)一步分析。據(jù)中央政務(wù)機(jī)關(guān)1940年度工作成績考核總報(bào)告（密件），中央政務(wù)考察團(tuán)團(tuán)長蔣作賓、副團(tuán)長蔣廷黻在對中央政務(wù)機(jī)關(guān)的行政考核報(bào)告中，提到了政務(wù)機(jī)關(guān)的成績以及不足，并指出何處需加以改進(jìn)的意見。《考察中央政務(wù)機(jī)關(guān)1940年工作報(bào)告》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161，案卷號：359。

二是蔣介石要求各機(jī)關(guān)做好工作日記，主管官員每天書寫日記，以對照檢查工作效率，了然工作完成情形。1941年7月21日蔣介石手令：“中央黨政各機(jī)關(guān)工作日記，有否實(shí)施，希切實(shí)考核實(shí)施。”據(jù)王寵惠8月4日報(bào)告，中央各部會處及行政院所屬各部會暨其他各部院會，自1941年6月1日起，對工作日記均已次第實(shí)行。所報(bào)日記分為本機(jī)關(guān)日記、本機(jī)關(guān)內(nèi)部各級單位日記、職員個人日記三種。工作日記有相關(guān)暫行辦法或表式，“惟體例頗欠劃一，內(nèi)容繁簡互異，但在原則上與鈞座訓(xùn)示意旨尚無不合”。《1941年7月21日手令王秘書長亮疇》《1941年8月4日國防會王寵惠報(bào)告》《蔣中正手令機(jī)構(gòu)調(diào)整及本室室務(wù)與人事管理等手令登記簿》，《蔣中正總統(tǒng)文物：手令登錄（20）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00571-001。 在蔣介石看來，撰寫工作日記與個人日記有利于工作檢討，推進(jìn)工作進(jìn)度。蔣介石在日記中常自我反省，如“內(nèi)政方面，新縣制、三聯(lián)制皆未著成效，然進(jìn)行與督促未懈，如何使之具體化，而不致有名無實(shí)，此應(yīng)特加注意也”。高素蘭編：《事略稿本》（55），（臺北）“國史館”2011年版，第721頁。

三是蔣介石要求中央黨政機(jī)關(guān)召開年度檢討會議，既有國防最高委員會主持的年度總檢討會，亦有各部門的檢討會或總結(jié)會，反思行政成績及其不足。譬如，1942年4月4日，蔣介石電令王寵惠、陳儀等，要求對行政三聯(lián)制與黨政考核工作去年成績之總檢討擬定辦法。《蔣中正電令王寵惠陳儀等速擬行政三聯(lián)制與黨政考核成績總檢討辦法》，《蔣中正總統(tǒng)文物：籌筆抗戰(zhàn)時期（47）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00047-037。 年度檢討會議成為蔣介石推行與反思行政三聯(lián)制的重要舉措。

從1941年度總檢討可知，因行政三聯(lián)制實(shí)施為時尚淺，事屬創(chuàng)舉，存在諸多問題：一是中央設(shè)計(jì)局與各方聯(lián)系不足，設(shè)計(jì)無具體工作范圍。二是考核不甚切實(shí)，與執(zhí)行機(jī)關(guān)聯(lián)系不足。三是行政效率無顯著增進(jìn)。“各機(jī)關(guān)計(jì)劃各自擬議，各自執(zhí)行，失輕重緩急之分，甚至發(fā)生矛盾沖突、重復(fù)浪費(fèi)之弊，且與預(yù)算亦未能配合”。“幕僚長及分層負(fù)責(zé)制實(shí)施后，機(jī)構(gòu)組織已多改進(jìn)，惟職責(zé)事權(quán)仍未能嚴(yán)格劃分”。《行政三聯(lián)制與黨政工作考核30年年份政績總檢討》，（臺北）“黨史館”藏，典藏號：52-11221。

行政三聯(lián)制施行后，蔣介石根據(jù)實(shí)施情形，進(jìn)一步完善制度。1942年10月28日，蔣介石“對于行政三聯(lián)制實(shí)施以來之成績，應(yīng)令中央各院部會及各省省政府等切實(shí)檢討并陳述意見，限12月底以前呈報(bào)”。《蔣中正電王寵惠等令中央各部等檢討行政三聯(lián)制實(shí)施成績限期呈報(bào)》，《蔣中正總統(tǒng)文物交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-070200-00016-028。 11月，國民黨五屆十中全會通過《對于行政三聯(lián)制實(shí)施成績之總檢討及黨政工作考察之決議案》，認(rèn)為“行政三聯(lián)制確為改進(jìn)行政效率之有效良規(guī)，制度本身毫無疑慮缺憾”，但也承認(rèn)，三聯(lián)制實(shí)行以來“不免種種缺陷，于行政效率未見顯著進(jìn)步”，尤其是“聯(lián)”字未能切實(shí)做到。

針對“聯(lián)”不足之弊端，1943年3月2日，蔣介石對設(shè)計(jì)考核聯(lián)席會議做了指示。（1）設(shè)計(jì)與考核同為行政三聯(lián)制的重要部門，工作上必須密切聯(lián)系。（2）考核重在促進(jìn)國家制度之健全，故對人事與行政必須切實(shí)注意。（3）設(shè)計(jì)重在資料之征求與專家意見之聽取，故應(yīng)與執(zhí)行機(jī)關(guān)多事聯(lián)絡(luò)。（4）兩機(jī)關(guān)平時工作須注重研究與調(diào)查，尤須確定中心工作，集中精力于重點(diǎn)，以樹立工作權(quán)威。（5）設(shè)計(jì)與考核制度之建立是國家根本的制度，其工作精神必須合乎嚴(yán)格公平正直，且必須適合空間的特點(diǎn)，嚴(yán)守時間的規(guī)定，以期收獲良好的效果。蔣介石認(rèn)為行政三聯(lián)制為“建國工作之根本”。《蔣中正于中央設(shè)計(jì)考核聯(lián)系會議中指示設(shè)計(jì)與考核同為行政三聯(lián)制的重要部門工作，必須密切聯(lián)系等》，《蔣中正總統(tǒng)文物：事略稿本（194303）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00174-002。 蔣介石高度重視調(diào)查研究的重要性，使行政三聯(lián)制這一根本制度發(fā)揮最大效果。

為進(jìn)一步檢討與完善制度，在蔣介石的旨意下，國防最高委員會決定于1943年5月下旬召集行政三聯(lián)制檢討會議，參加人員為重要行政主管官員。中央?yún)⒓訖C(jī)關(guān)為：（1）國防最高委員會秘書處，五專門委員會專任委員，中央設(shè)計(jì)局，黨政工作考核委員會;（2）侍從室第二處;（3）中央黨部所屬各部會處（應(yīng)設(shè)立設(shè)計(jì)考核委員會者）;（4）國民政府主計(jì)處;（5）五院及所屬各部會暨直屬于院之署（應(yīng)設(shè)立設(shè)計(jì)考核委員會者）。地方機(jī)關(guān)，僅通知首都重慶市黨部、市政府及就近之四川省黨部及省政府參加。《國防會下月召集行政三聯(lián)制檢討會議》，《中央日報(bào)》，1943年4月29日，第2版。

1943年5月26日，國防最高委員會召開行政三聯(lián)制檢討會議，會期共4日，參加代表250余人，議題19項(xiàng)。《檢討行政三聯(lián)制，定26日開會》，《中央日報(bào)》，1943年5月25日，第2版。 蔣介石親致訓(xùn)詞，闡明行政三聯(lián)制的用意在求政治迅速確實(shí)，“要使我們的行政效率提高”，“要使我們的行政達(dá)到迅速、確實(shí)的兩大目的”。蔣介石說，因?yàn)橐蟆把杆佟保允虑氨仨氂性O(shè)計(jì)，而后進(jìn)行時能夠有條不紊，事后必須有考核，而后各級機(jī)關(guān)更能勤奮從事、限期成功。也因?yàn)橐蟆按_實(shí)”，所以設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考核三部分必須密切關(guān)聯(lián)。他強(qiáng)調(diào)，“行政三聯(lián)制是國家基本制度之一種，應(yīng)該在抗戰(zhàn)期間完成其制度，然后在戰(zhàn)事結(jié)束之后，我們始有推行新建設(shè)的機(jī)構(gòu)”。《行政三聯(lián)制成立用意》，《中央日報(bào)》，1943年5月27日。 當(dāng)天《中央日報(bào)》社論亦言，“我們于抗戰(zhàn)之中，奠定行政三聯(lián)制的完備基礎(chǔ)，則勝利來臨之日，亦即百端建設(shè)，可以事半功倍，合理推進(jìn)之時”。《行政三聯(lián)制檢討會議》（社論），《中央日報(bào)》，1943年5月26日，第2版。

總檢討會議召開后，各行政單位分別召開專門會議，以檢討反思行政領(lǐng)域內(nèi)計(jì)劃、實(shí)施與考核是否得當(dāng)。譬如，行政院召開1943年度行政三聯(lián)制檢討會議，“督促所屬各部會署及各省市政府切實(shí)實(shí)施，并依照‘分層負(fù)責(zé)’原則，責(zé)成各省政府嚴(yán)密監(jiān)督各縣市政府，庶幾層層節(jié)制，層層負(fù)責(zé)，以期行政效率之增強(qiáng)”。《行政院實(shí)施行政三聯(lián)制報(bào)告》，《1943年度行政三聯(lián)制檢討會議資料》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。 除正規(guī)檢討會議，蔣介石還通過手令或訓(xùn)話等，督促檢討行政三聯(lián)制。

1943年底開羅會議與常德保衛(wèi)戰(zhàn)以后，蔣介石認(rèn)為中國抗戰(zhàn)反攻時機(jī)即將來臨，進(jìn)一步加大實(shí)施行政三聯(lián)制的督促力度。1944年1月7日，蔣介石要求中央機(jī)關(guān)對照其手令，“對于行政三聯(lián)制尤應(yīng)注重檢討，以考察其是否切實(shí)做到”。《蔣中正電王寵惠通令中央機(jī)關(guān)檢討并呈報(bào)去年工作與各手令訓(xùn)話執(zhí)行情形是否切實(shí)做到行政三聯(lián)制》，《蔣中正總統(tǒng)文物：領(lǐng)袖指示補(bǔ)編（十六）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-090106-00016-462。 3月，中央黨政軍提高行政效率及行政三聯(lián)制總檢討會議召開，以總結(jié)和檢討1943年度的實(shí)施情形。蔣介石在3月14日開幕典禮即席訓(xùn)話，對實(shí)施行政三聯(lián)制以促進(jìn)行政效能之問題做了詳切的指示。《蔣中正參加黨政軍提高行政效率及行政三聯(lián)制總檢討會議開幕典禮等》，《蔣中正總統(tǒng)文物：事略稿本（194403）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00198-014。 17日蔣介石出席黨政軍提高行政效率及三聯(lián)制總檢討會議閉幕典禮，“對大會議決各改進(jìn)方案之迅付諸實(shí)施，寄以深切之期望”。《蔣中正出席黨政軍提高行政效率及行政三聯(lián)制總檢討會議閉幕典禮等》，《蔣中正總統(tǒng)文物：事略稿本（194403）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00198-017。

當(dāng)世界反法西斯戰(zhàn)爭戰(zhàn)況逐步明朗，中國卻經(jīng)歷1944年的豫湘桂大潰敗，使自開羅會議上升的大國形象嚴(yán)重受損，如甘乃光所感，“目前的政府已經(jīng)束手無策，麻木不仁，勢非亡國不可”。陳克文：《陳克文日記》，（臺北）“中研院”近史所2012年版，第925頁。 受諸內(nèi)外壓力交迫，蔣介石心力憔悴，急求困境突圍之法。1944年12月4日，蔣介石在國民政府的新任長官會上的訓(xùn)話中說，“如何提高政治效率使政治與軍事更能配合，實(shí)為當(dāng)前之急務(wù)”。葉慧芬編：《事略稿本》（59），第234-235頁。 蔣介石1945年1月16日曾有這般感慨：“今日最大之恥辱乃國軍敗創(chuàng)，紀(jì)律廢弛，內(nèi)部腐化，外表枯竭，以此為目前之大恥，為國際所詬誶者，應(yīng)整頓軍隊(duì)，充實(shí)兵力，為雪恥之第一步也。”葉慧芬編：《事略稿本》（59），第478頁。 蔣介石似有意將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向整軍與外交，但對于行政三聯(lián)制，卻并未放松。1945年2月9日，蔣介石過問“去年中央與地方實(shí)行行政三聯(lián)制之成效如何，希即查報(bào)，今年并應(yīng)加緊推行”。《蔣中正電王世杰等查報(bào)去年中央與地方實(shí)行行政三聯(lián)制成效并應(yīng)積極推行》，《蔣中正總統(tǒng)文物：交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：02-070200-00022-012。 2月14日，中央黨政軍提高行政效能總檢討會議召開，確定會議主要議題，日期定于3月15日至17日。《文官處呈中央黨政軍提高行政效率總檢討會議籌辦經(jīng)過會議記錄及議事規(guī)則》，《行政效率提升》（二），國民政府檔案，（臺北）“國史館”藏，典藏號：01-040020-0002。

蔣介石對此次總檢討會議相當(dāng)重視，他提出，行政三聯(lián)制雖有效果而未如預(yù)期，行政效能究竟提高了多少？如果長此下去，抗戰(zhàn)的勝利雖已在望，前途的危險還是不堪設(shè)想的。《黨政軍總檢討會議揭幕》，《中央日報(bào)》，1945年3月15日，第2版。 據(jù)此，總檢討會議通過了一系列議案，行政效能方面有“如何簡化辦事程序減少層次手續(xù)案”“如何實(shí)行分層負(fù)責(zé)力求處理迅速案”“專一責(zé)任統(tǒng)一事權(quán)取締兼職案”，設(shè)計(jì)方面有“確定各機(jī)關(guān)編制員額量才器使以期數(shù)量質(zhì)量均有準(zhǔn)繩案”“加強(qiáng)設(shè)計(jì)考核與統(tǒng)計(jì)之工作聯(lián)系案”，考核方面有“如何勵行稽催與督導(dǎo)，使時無稽延事無擱置案”“如何使政令貫徹到基層而能確實(shí)執(zhí)行案”“如何加強(qiáng)業(yè)務(wù)檢討案”“如何嚴(yán)格實(shí)行對所屬各地各級機(jī)關(guān)之考核使業(yè)務(wù)得收實(shí)效人民不受苛擾案”。上述案件經(jīng)過會議決定，于1945年5月1日起實(shí)行，由行政院令飭各省市政府參照仿行。《吳鼎昌呈提高行政效能及行政三聯(lián)制總檢討會議經(jīng)過及決議案處理辦法》，《行政效率提升》（二），國民政府檔案，（臺北）“國史館”藏，典藏號：001-040020-0002;另參見《中央設(shè)計(jì)局行政三聯(lián)制總檢討會議記錄》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：171，案卷號：1687。

抗戰(zhàn)勝利后，蔣介石期待繼續(xù)推行行政三聯(lián)制。1945年10月20日，蔣介石致電上海市錢大鈞市長，上海市政府應(yīng)繼續(xù)推行行政三聯(lián)制，“以增進(jìn)行政效率為東南示范”。《蔣中正電錢大鈞，上海市府應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)市民勵行新生活運(yùn)動及實(shí)施行政三聯(lián)制》，《蔣中正總統(tǒng)文物：交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-070200-00022-115。 1947年因國共內(nèi)戰(zhàn)局勢緊張，行政三聯(lián)制大體終止。國民黨敗退至臺灣后，蔣介石又重新拾起行政三聯(lián)制，并賦予該制以新的內(nèi)容，此為后話。

三、行政三聯(lián)制實(shí)施之成效

行政三聯(lián)制是戰(zhàn)時蔣介石推行的重要行政改革之舉，以期服務(wù)于抗戰(zhàn)，奠定“建國”之基，具有行政現(xiàn)代化的理念。蔣介石對此制度希冀甚巨，即使最艱難的抗戰(zhàn)環(huán)境亦未懈怠，并將其作為脫困良方。然而，制度實(shí)施效果卻不盡人意。

一是設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)徒具形式。任何行政改革均伴隨著舊機(jī)構(gòu)的取消與新機(jī)構(gòu)的建立。此前，國民政府各級行政組織多有設(shè)計(jì)機(jī)關(guān)，管理和規(guī)劃本部門主要工作，但條塊分割，各自為政。蔣介石要求設(shè)計(jì)工作無所不包，既有戰(zhàn)時計(jì)劃，亦有戰(zhàn)后計(jì)劃。如1940年8月29日蔣介石手令張厲生：“戰(zhàn)后社會之組織，以軍事化為第一，例如保甲、積谷、合作等，此為一例。應(yīng)使之如何確實(shí)能切實(shí)管理統(tǒng)制而能持久不敗，各市鄉(xiāng)鎮(zhèn)之自衛(wèi)設(shè)備以及防空防毒等，亦皆在計(jì)劃之內(nèi)也。”1940年9月10日手令：“戰(zhàn)時及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度之改造建設(shè)，應(yīng)速組織研究會，從事研究與預(yù)備，先將研究之程序與目次擬定，然后分組分科研究，并將整個全國經(jīng)濟(jì)計(jì)劃之中，分別地域與性能業(yè)務(wù)分列，如能以川康經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，或以其為初步實(shí)施之楷模，亦可也。并將重要物品之生產(chǎn)消費(fèi)配給之統(tǒng)制與實(shí)施辦法設(shè)計(jì)在內(nèi)更好，設(shè)計(jì)總局應(yīng)以此經(jīng)濟(jì)一項(xiàng)為中心工作，何如？”《1940年8月29日手令張秘書長》《1940年9月10日手令》，《蔣中正有關(guān)設(shè)計(jì)之手令登記簿》，《蔣中正總統(tǒng)文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002 1944年1月6日，蔣介石手諭熊式輝，要求研究“中央設(shè)計(jì)總局以后應(yīng)如何與各專門委員會黨政考核委員會預(yù)算委員會設(shè)計(jì)部及主計(jì)處等機(jī)關(guān)保持密切聯(lián)系”。蔣介石還予以指示：“設(shè)計(jì)應(yīng)有普通設(shè)計(jì)、專門設(shè)計(jì)、行政設(shè)計(jì)、與技術(shù)設(shè)計(jì)等，至于考核亦然。”葉慧芬編：《事略稿本》（56），（臺北）“國史館”2011年版，第38頁。 設(shè)計(jì)面愈廣，愈不易實(shí)施。王子壯認(rèn)為：“本會現(xiàn)擬之工作計(jì)劃，余以為規(guī)模太大，此種不量力之計(jì)劃，即等于不能行，是一般機(jī)關(guān)之通病。本會尤須加以糾正者，何能自蹈此轍！”《王子壯日記》（手稿本）第七冊，第46-47頁。

1941年初，蔣介石令全國切實(shí)推行行政三聯(lián)制，限定中央各機(jī)關(guān)于1943年3月底前、省市6月底前、縣9月底前成立各級設(shè)計(jì)考核機(jī)構(gòu)，并制定《黨的各機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)考核委員會組織通則》，除中央設(shè)計(jì)、考核分設(shè)外，其余省市縣及其他黨政機(jī)關(guān)將設(shè)計(jì)考核合并設(shè)立“設(shè)計(jì)考核委員會”或“設(shè)計(jì)考核處”，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的計(jì)劃、執(zhí)行、預(yù)算、人事等設(shè)計(jì)考核工作，使設(shè)計(jì)與考核能聯(lián)通一氣，完善行政系統(tǒng)。

為使設(shè)計(jì)考核順利進(jìn)行，勢必要求增加行政人員。然而，戰(zhàn)時國民政府受經(jīng)費(fèi)拮據(jù)之限，普遍進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡與人員裁并，各機(jī)關(guān)并不能輕易增加人員。其結(jié)果是：“各級設(shè)計(jì)考核機(jī)構(gòu)雖多已遵章成立，但以人無專責(zé)，費(fèi)無專款，主任委員復(fù)多由次官兼任，難作具體之決定，于是組織空虛徒具形式。”本來，各機(jī)關(guān)此前有參事或視察等人員，以督促行政工作的實(shí)施，而新增了設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)后，“其工作范圍與設(shè)計(jì)考核之性質(zhì)相似，彼此既不相謀，與設(shè)計(jì)考核會工作亦屬重復(fù)，且各機(jī)關(guān)有關(guān)人員對于三聯(lián)制尚少認(rèn)識，雖致各行其是，未易改進(jìn)”。《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制情形概述》，《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制施政效果概述》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。

對于這一情形，內(nèi)政部的檢討彰顯諸多無奈。“中國行政之積弊過深，各機(jī)關(guān)之人力財(cái)力又多欠缺”。“對于設(shè)計(jì)考核，規(guī)定在不增加人員經(jīng)費(fèi)原則之下，組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一辦理，惟設(shè)計(jì)考核之工作甚繁，責(zé)任甚重，以之加于各機(jī)關(guān)少數(shù)人員兼辦，勢難負(fù)責(zé)，其間有本身職務(wù)已感繁劇，有所不迨，如再責(zé)以兼辦各機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)考核工作，自難期其切實(shí)，結(jié)果難免因循塞責(zé)，敷衍了事。至經(jīng)費(fèi)方面，既不增加……亦應(yīng)明定于該機(jī)關(guān)預(yù)算之內(nèi)，否則，行政三聯(lián)制之推行，因人力財(cái)力之限制，而窒礙其發(fā)展”。《內(nèi)政部實(shí)施行政三聯(lián)制報(bào)告》，《1943年度行政三聯(lián)制檢討會議資料》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。 中央考核機(jī)關(guān)對內(nèi)政部的檢討亦明證此論：“該部設(shè)計(jì)考核委員會負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)者雖指定參事秘書各一人，但仍兼辦本身業(yè)務(wù)，不能全力貫注專用之事務(wù)，人員亦少。”“該部設(shè)計(jì)工作由各司處初步擬辦，設(shè)計(jì)組因人員過少，對綜合審議頗嫌不足，各月考核會議未能將人事經(jīng)費(fèi)切實(shí)考核供設(shè)計(jì)之參考，促各單位執(zhí)行時之注意”。《內(nèi)政部行政三聯(lián)制實(shí)施情形》，《考察中央及各省政務(wù)機(jī)關(guān)1943年度實(shí)施行政三聯(lián)制情形報(bào)告》，中國第二檔案館藏，全宗號：161，案卷號：27。

因受經(jīng)費(fèi)與人事之所限，至1943年9月底，各設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)“機(jī)構(gòu)既未普遍成立，組織亦尚感空虛，仍未達(dá)預(yù)期效果”。 《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制情形概述》，《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制施政效果概述》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 （見下表）

由上表可知，中央黨政機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)多奉令成立，比例稍高，而地方黨政考核機(jī)關(guān)依據(jù)限期成立比例較低，省市黨務(wù)機(jī)關(guān)不到18%，省市政務(wù)機(jī)關(guān)不足32%。即使機(jī)構(gòu)已成立，其人事與經(jīng)費(fèi)配置亦難到位，致使設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)徒具形式。

二是考核難以切實(shí)開展。行政三聯(lián)制為戰(zhàn)時蔣介石亟待樹立的新行政制度，考核是聯(lián)系設(shè)計(jì)與執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，計(jì)劃是考核的依據(jù)，“書面的報(bào)告與實(shí)地視察，為考核工作的兩支柱石”。陳之邁：《行政機(jī)關(guān)的運(yùn)用》（下），《新經(jīng)濟(jì)》，1943年第8卷第12期，第228-230頁。 執(zhí)行是考核的內(nèi)容。通過考核之反饋，使計(jì)劃漸趨完備，督導(dǎo)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作。如運(yùn)用不當(dāng)，致有考核無名，而無考核之實(shí)。唐鴻烈：《考核工作實(shí)施之途徑》，《中央日報(bào)》，1941年3月21日，第3版。

蔣介石對考核工作高度重視，在國民黨五屆十中全會指出檢討行政工作要點(diǎn)時強(qiáng)調(diào)，“已決議者已否實(shí)行？已實(shí)行者是否完成或已完成幾分？行不通者應(yīng)如何改善？推行機(jī)構(gòu)有何缺點(diǎn)？工作之主管是否盡職，應(yīng)如何獎懲？”周美華編：《事略稿本》（51），（臺北）“國史館”2011年版，第588頁。 在實(shí)際運(yùn)行中，考核機(jī)關(guān)多派巡查組考核各行政機(jī)關(guān)，督促行政計(jì)劃之實(shí)施。如政務(wù)方面，“貴州、浙江、江西、湖南、廣西、安徽等省每年檢查各級機(jī)關(guān)工作或分組檢閱團(tuán)、視察團(tuán)分別檢閱及視察，對考核工作尚能推動，此外亦表現(xiàn)甚少”。然而，受考核機(jī)關(guān)人事與經(jīng)費(fèi)之限，“考核工作僅少數(shù)單位予以實(shí)施，然偏于書面之審核”。《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制情形概述》，《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制施政效果概述》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 蔣介石本人亦無暇實(shí)時實(shí)地調(diào)研，其判斷多源自考核報(bào)告書。據(jù)蔣介石1942年11月10日記，“本日審核黨政考核委員會對黨政各種考核之報(bào)告書及其考核計(jì)劃皆有初步成效，閱之頓增感慰，只要持久忍耐，指導(dǎo)不倦，則黨政皆可望其進(jìn)步健全也”。《蔣介石日記》（1942年11月10日），手稿，美國斯坦福大學(xué)胡佛研究院檔案館藏。

蔣介石明知書面報(bào)告存在諸多弊端，對行政系統(tǒng)照辦手令情形亦無把握，也只能勉力督促。他說：“侍從室目前考核各機(jī)關(guān)辦理中手令之方法大多限于書面，但各機(jī)關(guān)實(shí)際是否遵辦，與其辦理是否實(shí)在，仍未加考察。以后應(yīng)另設(shè)機(jī)構(gòu)或指定專員，使負(fù)復(fù)查之責(zé)，隨時派其赴各機(jī)關(guān)抽查，使命令得以貫徹。”高素蘭編：《事略稿本》（54），第82-83頁。 對于行政考核的開展，王子壯認(rèn)為已誤入“歧路”，他承認(rèn)蔣介石注重行政三聯(lián)制，所以“督促各機(jī)關(guān)辦理，并時常派員抽查”。然而，由于考核人員“急于苛細(xì)”，使被查者“不得不竭力應(yīng)付”。被考核者為應(yīng)付檢查往往虛以應(yīng)對，如“財(cái)政、教育等部專派高級人員數(shù)人，應(yīng)付造報(bào)”。國防委員會在各機(jī)關(guān)行政人員緊缺情形下，命令指派秘書參事一二人，專門負(fù)責(zé)應(yīng)付檢查。這在王子壯看來，“‘造報(bào)’實(shí)不免于作偽”，“因造報(bào)最精詳者，往往為最無成績之部分”。王子壯認(rèn)為，“為綜核名實(shí)，不應(yīng)有此怪現(xiàn)象也”。《王子壯日記》（手稿本）第八冊，第297頁。 甘乃光常常從事行政考核工作，他說，“拿一個機(jī)關(guān)的報(bào)告來講，內(nèi)容方面類多是空泛不確實(shí)的。文章盡管做得冠冕堂皇，而于工作的記錄則毫無事實(shí)的記載”。甘乃光：《中國行政新論》，商務(wù)印書館1943年版，第15、21頁。 換言之，由于考核方式失當(dāng)或欠周全，徒增“造報(bào)”工作量，助長了行政機(jī)關(guān)的虛假行徑。

三是難以促進(jìn)行政人員積極性。制度是由人制定的，制度也是由人執(zhí)行的，行政三聯(lián)制的根本目的是促進(jìn)行政效率。蔣介石對這一制度有充分的理論準(zhǔn)備，并予以宣講與訓(xùn)示，各級行政部門亦反復(fù)檢討。然而，在經(jīng)濟(jì)拮據(jù)物資緊缺的抗戰(zhàn)環(huán)境中，推行此制，無端徒增諸多形式工作，行政人員收入既未增加，生活亦難保障，失去工作的主動性與積極性。

眾所周知的是，抗戰(zhàn)時期中國東南半壁淪陷，國民政府喪失了財(cái)賦所出的沿海地帶，依賴“田賦征實(shí)”勉強(qiáng)維持政府供給，軍費(fèi)開支卻逐年飛速擴(kuò)充，政府傾其歲入填補(bǔ)軍費(fèi)空洞，左右支絀，提供給公務(wù)員的薪水補(bǔ)助實(shí)在少得可憐，幾近于空頭支票。何家偉在《國民政府公務(wù)員薪俸制度研究》一文中運(yùn)用南開經(jīng)濟(jì)指數(shù)來考量重慶市公務(wù)人員戰(zhàn)時生活情形，得出結(jié)論是，到1944年為止，重慶市公務(wù)員的貨幣收入雖有大幅上升，但增加物價變量后，真實(shí)收入指數(shù)反而大幅下降。這表明全面抗戰(zhàn)時期公務(wù)員的真實(shí)收入水平一直處于下行態(tài)勢。

不難想象，行政人員生存環(huán)境惡劣，生活狀態(tài)與心理壓力比平時艱難數(shù)倍。公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定性不能得到有效維持，公務(wù)員的道德感與責(zé)任感不能得到有效提升。上層官僚已感不易，如行政院副院長孔祥熙曾發(fā)牢騷：“我們做官便很為難，這要應(yīng)酬，那又要應(yīng)酬，哪里有許多錢，不應(yīng)酬又得罪人，本人從前在山西還有些商業(yè)，可以賺錢，現(xiàn)在商業(yè)沒有了，真是應(yīng)付不來。”陳克文認(rèn)為孔祥熙的牢騷是“不無理由的”。陳克文：《陳克文日記》，第422頁。 據(jù)黃紹竑觀察，“由于生活困難，有些不肖的人，就會利用機(jī)會與職務(wù)上的便利，去違法牟利。他們的精神是分散了，他們的身體，也弄成歇斯的里的樣子。要他們精神振作，要他們工作迅速有效，又何從談起呢？”黃紹竑：《黃紹竑回憶錄》，第469頁。 一般公務(wù)員能維持生存已屬萬幸，下級公務(wù)員更為不易，他們“離鄉(xiāng)背井，除了辦公睡覺之外，一點(diǎn)娛樂的地方?jīng)]有。他們常常生病，他們的精神顯著十分疲勞，工作效率減低”。陳克文：《陳克文日記》，第449頁。對于行政人員的艱難現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)部報(bào)告明確提出，“在今日而言，提高行政效率，除設(shè)法安定公務(wù)員之生活外，必須健全政府各層機(jī)構(gòu)”，但“在現(xiàn)存狀況之下，此制之推進(jìn)，至多僅能維持原有之行政效率，一時恐無法發(fā)揮其積極之作用”。《經(jīng)濟(jì)部實(shí)施行政三聯(lián)制報(bào)告書》，《1943年度行政三聯(lián)制檢討會議資料》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。

根據(jù)上述情形，有人提出行政三聯(lián)制的修正意見：“今后為求此種機(jī)構(gòu)健全，使行政三聯(lián)制漸趨制度化，似應(yīng)修改各機(jī)關(guān)之組織法，將設(shè)計(jì)考核委員會，列為機(jī)關(guān)之正式單位，規(guī)定由機(jī)關(guān)首長兼任主任委員，而將原有之設(shè)計(jì)考核人員，如技術(shù)參事督導(dǎo)視察等，一并編入，俾收統(tǒng)一健全之效。”《政務(wù)機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制實(shí)施效果概述》，《黨政各機(jī)關(guān)推行行政三聯(lián)制施政效果概述》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 然而，即使將設(shè)計(jì)考核機(jī)構(gòu)列為正式機(jī)構(gòu)和增加經(jīng)費(fèi)，是否就能使行政三聯(lián)制運(yùn)轉(zhuǎn)更為順暢，行政效率大幅增加，同樣值得懷疑。湖南省對推行該制度有一報(bào)告，或可從中尋找到蛛絲馬跡：

湖南省政府設(shè)計(jì)考核委員會已于32年（1943年）7月正式成立，以省政府秘書長為主任委員，各廳處局長為委員，另遴選派專任委員12人，兼任委員39人，分設(shè)計(jì)考核兩組，指定委員2人，分兼組長，又指定專任委員1人，兼任主任秘書，設(shè)專任秘書2人，干事8人，雇員6人，分掌內(nèi)部業(yè)務(wù)。每月支經(jīng)費(fèi)15 844元，機(jī)構(gòu)當(dāng)屬健全。惟設(shè)專人與專款一點(diǎn)，與中央所須黨政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)考核委員會組織通則微有不符。各縣市政府設(shè)計(jì)考核委員會已普遍成立。至省縣兩級設(shè)計(jì)考核委員會自成立后，均曾集會多次，工作亦在推動，但當(dāng)鮮收實(shí)效。《湖南省推行行政三聯(lián)制情形》，《考察中央及各省政務(wù)機(jī)關(guān)1943年度實(shí)施行政三聯(lián)制情形報(bào)告》，中國第二檔案館藏，全宗號：161，案卷號：27。

從上述報(bào)告可知，湖南省遵照國民政府要求，適時成立設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)當(dāng)屬健全，人事、經(jīng)費(fèi)均能到位，縣市政府設(shè)計(jì)考核機(jī)關(guān)亦普遍成立，工作卻“鮮收成效”。揆諸其他省市，亦莫如此。

結(jié) 論

任何政治或行政改革，均需認(rèn)清改革所面臨的環(huán)境。甘乃光說：“政府組織應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會環(huán)境。”甘乃光：《中國行政新論》，第34頁。 陳之邁提出：“不合適中國國情的政治學(xué)說，無論其倡說者說得如何天花亂墜，也不必采納。”陳之邁：《中國政制建設(shè)的理論》，商務(wù)印書館1939年版，第41頁。 在艱難的抗戰(zhàn)環(huán)境中，蔣介石為實(shí)現(xiàn)“建國”任務(wù)，推行行政三聯(lián)制，希冀甚巨，督促甚緊。然而，戰(zhàn)時實(shí)施行政三聯(lián)制，需增加機(jī)構(gòu)與人手，受財(cái)政嚴(yán)重制約，基層組織未善;人力、財(cái)力或執(zhí)行力，均無法承受來自高層頻繁的調(diào)令，故往往不得不以公文領(lǐng)受，以專人“造報(bào)”應(yīng)對，以一紙空文應(yīng)付，使改革在某些時候成了翻倍增長的文書游戲，進(jìn)而增生更多的組織來參與其事，促長敷衍政治之風(fēng)。行政機(jī)構(gòu)上下不是虛與委蛇，就是消極應(yīng)付，呈現(xiàn)出形式重于內(nèi)容、報(bào)告重于考察、設(shè)計(jì)重于執(zhí)行的困境。

戰(zhàn)時不良政治環(huán)境固然是影響行政三聯(lián)制的重要因素，國民政府行政體系缺乏實(shí)事求是的作風(fēng)，卻是行政三聯(lián)制未能獲取實(shí)效的主因。“沒有善良的政府，一切政治建設(shè)均無從談起”。陳之邁：《中國政制建設(shè)的理論》，第33頁。 蔣介石對國民政府的政府德性早已有所不滿，戰(zhàn)前已深惡痛絕。在1936年9月他就警告說：“如果我們不清除貪污、受賄、敷衍塞責(zé)和愚昧無知分子，不建立一個廉潔的、高效的行政機(jī)關(guān)，那么，就像我們革滿清的命一樣，一切反對我們的革命也將開始，這一天很快就會到來。”[美]易勞逸著，陳謙平、陳紅民等譯：《1927年-1937年國民黨統(tǒng)治下的中國流產(chǎn)的革命》，中國青年出版社1992年版，第337頁。

本來，蔣介石期圖通過行政三聯(lián)制的推行，徹底改變行政面貌，使政府樹立實(shí)事求是的工作作風(fēng)。一方面，他要求設(shè)計(jì)工作全面宏大，但也要實(shí)事求是，即行政設(shè)計(jì)與規(guī)劃不能好高騖遠(yuǎn)，應(yīng)有中心工作與重點(diǎn)工作。“設(shè)計(jì)工作應(yīng)集中精力，分定程序，實(shí)事求是，不可貪多務(wù)博，以致一事無成”。蔡盛琦編：《事略稿本》（45），第588頁。 設(shè)計(jì)工作應(yīng)符合客觀事實(shí)，“必須能實(shí)事求是，則黨國方有復(fù)興之望”。《蔣介石電示張群等擬定各機(jī)關(guān)行政三聯(lián)制及調(diào)整機(jī)構(gòu)人事法規(guī)辦法》，《蔣中正總統(tǒng)文物：籌筆抗戰(zhàn)時期（31）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00031-047。 另一方面，蔣介石要求執(zhí)行與考核要實(shí)事求是，即通過考核消除造假之風(fēng)，客觀呈現(xiàn)行政工作的本來面貌。《中央日報(bào)》社論稱，“革除官樣文章，樹立實(shí)事求是的風(fēng)氣”，“提高求是風(fēng)氣，樹立責(zé)任制度，確立健全人事，尊重人民福利，是提高行政效率四大根本問題”。《行政效率之根本問題》（社論），《中央日報(bào)》，1945年3月15日，第2版。

盡管蔣介石及官媒強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，希望通過行政三聯(lián)制的實(shí)施，建立一個高效的實(shí)事求是的行政體系，使行政人員各司其職。然而，國民政府缺乏實(shí)事求是的行政作風(fēng)卻是盡人皆知的。如陳之邁指出：“立律陳儀太高，虛報(bào)事實(shí)者有之，捏造報(bào)告者有之。”陳之邁：《論我國行政與立法的關(guān)系》，《行政研究》，1937年第2卷第4期。 侍從室唐縱認(rèn)為：“現(xiàn)在官場中，自己不做事，又不愿旁人做，誤事誤國。”唐縱：《在蔣介石身邊八年——侍從室高級幕僚唐縱日記》，群眾出版社1991年版，第226頁。 故而行政三聯(lián)制的實(shí)施，政府效率未見提高，行政風(fēng)氣未見扭轉(zhuǎn)。

不過，在蔣介石看來，行政三聯(lián)制未收成效之因，“一是制度雖立，辦法未善;二是舊病未除，新病又生”。《黨政軍總檢討會議揭幕》，《中央日報(bào)》，1945年3月15日，第2版。 蔣介石的判斷雖有道理，卻忽略了制度應(yīng)有適合的政治環(huán)境及可供制度推行的行政體系。否則，改革理念再美好，制度設(shè)計(jì)再完備，如沒有實(shí)事求是的良好德性政府，亦不過畫餅充饑，自我敷衍罷了。當(dāng)然，行政改革本身充滿諸多艱難，“行政改革有時確比軍事戰(zhàn)爭還不易成功”。李樸生：《行政改革的困難》，《獨(dú)立評論》，1936年第202期。 國民政府舊的積習(xí)與弊端盤根錯節(jié)，運(yùn)轉(zhuǎn)慣性強(qiáng)大，指望戰(zhàn)時幾載盡除行政沉疴，樹立實(shí)事求是的行政風(fēng)尚，實(shí)失于理想主義。而改革預(yù)期與改革實(shí)效屢屢相距太甚，卻是政府權(quán)威不斷下降的重要原因。

責(zé)任編輯：吳 彤

Abstract：During the stalemate stage of Anti-Japanese War， Chiang Kai-shek set up the Central Design Bureau and the Committee for Assessing the Party and Government Work and carried out the Triple Administrative System which emphasized the interrelation of the plan， implementation and assessment of work， in order to fight the Japanese invaders and rebuild the country by improving administrative efficiency. Chiang made adequate preparations for this system， which reflected the concept of administrative modernization to a certain extent. However， the reform design is too great to come true owing to the limit of environment and funds in wartime. It is difficult to fully mobilize the initiative of the administrative personnel， and fails to get the actual effect. Through the investigation of the system， one can understand the deviation of political concept from the reality and the lack of seeking truth from facts of the national government in wartime.

Key words： the period of Anti-Japanese War; Chiang Kai-shek; the Triple Administrative System