公建民營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目的影響要素分析

秦長(zhǎng)江

摘要：公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的一個(gè)重要方式。然而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建民營(yíng)”在實(shí)施的過(guò)程中卻會(huì)出現(xiàn)諸多風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。HB市老年公寓從設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面，主動(dòng)抓住風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，并創(chuàng)新管理和服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)公私合作伙伴關(guān)系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，具有良好的示范效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：公建民營(yíng);養(yǎng)老項(xiàng)目;影響要素

隨著老齡化現(xiàn)象的加重，老年人對(duì)養(yǎng)老需求的層次和質(zhì)量要求越來(lái)越高，政府承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)壓力也越來(lái)越大，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)管理方面缺乏激勵(lì)效應(yīng)，因此，公辦民營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)供給模式成為一種必要的選擇。通過(guò)對(duì)HB市老年公寓的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行調(diào)研，以該項(xiàng)目為個(gè)案對(duì)公建民營(yíng)模式加以分析得出，HB市老年公寓項(xiàng)目是一項(xiàng)成功的“公辦民營(yíng)”養(yǎng)老項(xiàng)目，得到國(guó)務(wù)院的表彰，其建設(shè)管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)具有較高的參考價(jià)值。

一、HB市老年公寓項(xiàng)目的基本情況

HB市老年公寓是2011年市政府啟動(dòng)建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，整個(gè)項(xiàng)目占地16 666.67m：，建筑面積13 650m，設(shè)計(jì)床位315張。該項(xiàng)目于2013年竣工，竣工后尚未投入正式運(yùn)營(yíng)。2014年市政府決定將該項(xiàng)目列為“公建民營(yíng)”試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，最終確定市老年服務(wù)中心為老年公寓的運(yùn)營(yíng)方，合作年限為20年。

建設(shè)費(fèi)用采取雙方分擔(dān)的形式，其中政府負(fù)責(zé)公寓的主體工程、綠化、管網(wǎng)以及裝修等硬件設(shè)備，總計(jì)投資3400萬(wàn)元;老年服務(wù)中心出資購(gòu)置運(yùn)營(yíng)所需要的各種可移動(dòng)設(shè)備、房間用品、辦公用品、康復(fù)娛樂(lè)等服務(wù)設(shè)施，共計(jì)投資500余萬(wàn)元。運(yùn)營(yíng)成本采用使用者付費(fèi)的方式。運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的人力、水電等費(fèi)用由運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)，自負(fù)盈虧。政府設(shè)置前置條件，即在公寓的總床位中，政府要求公寓保留其中20%的床位用于市“三無(wú)”老人的住養(yǎng)，其他床位由運(yùn)營(yíng)方具體掌握。

二、公建民營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目的影響要素分析

從需求分析、項(xiàng)目論證設(shè)計(jì)、招標(biāo)合作方、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，公建民營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目都存在著不同的政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等。HB市養(yǎng)老公寓之所以取得成功，主要取決于以下幾個(gè)方面的要素。

（一）立項(xiàng)階段科學(xué)充分的論證分析

在立項(xiàng)之前，HB市政府通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組、咨詢專家、問(wèn)卷調(diào)查等多種民主決策方式，對(duì)全市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況進(jìn)行充分的調(diào)研和綜合分析后，最終確定市老年公寓運(yùn)營(yíng)方式為“公建民營(yíng)”。

1、立項(xiàng)要有科學(xué)的依據(jù)。立項(xiàng)的依據(jù)主要有兩個(gè)方面的考慮：一是符合國(guó)內(nèi)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革大趨勢(shì);二是符合本地區(qū)現(xiàn)狀，彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不足，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。具體來(lái)說(shuō)，HB市全市人口有161萬(wàn)人，其中60歲以上老年人口有22.5萬(wàn)，占比達(dá)到14%。當(dāng)前全市的農(nóng)村敬老院共計(jì)17家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)11家。多年來(lái)，HB市的養(yǎng)老服務(wù)主要依靠公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在很大程度上滿足了弱勢(shì)群體老人、生活貧困老人、“五保”老人的養(yǎng)老需求。但是在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，硬件設(shè)施配備落后，特別是滿足高層次需求的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備更是缺乏;其次，養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于工資待遇低，專業(yè)人才難求，員工服務(wù)水平和能力有限，服務(wù)質(zhì)量難以得到保證;最后，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在對(duì)政府依賴性較強(qiáng)的問(wèn)題，缺乏經(jīng)營(yíng)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，管理水平不足。與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有運(yùn)營(yíng)和服務(wù)理念先進(jìn)、運(yùn)作機(jī)制靈活、運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量高等優(yōu)勢(shì)。但民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)天生具有逐利的本質(zhì)，這就需要政府發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)、制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、政策支持的作用，通過(guò)統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，克服民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平參差不齊、人力資源較少、資金不足、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的劣勢(shì)。

2、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與價(jià)值評(píng)估。立項(xiàng)的基本思路是：一方面，通過(guò)適當(dāng)?shù)淖尷股鐣?huì)資本有一定的利潤(rùn)可圖，同時(shí)，又要保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，達(dá)到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);另一方面，通過(guò)公私合作提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目的，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)可控、價(jià)值最優(yōu)的目標(biāo)。對(duì)于項(xiàng)目的協(xié)議進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目有利于多方，實(shí)現(xiàn)多贏。第一，對(duì)政府而言，公辦民營(yíng)模式在降低財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，解決了政府該項(xiàng)目人員編制的問(wèn)題，激活養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理體制機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、靈活性運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，還通過(guò)保留一定比例的床位用于“三無(wú)”老人的方式實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性特征。第二，對(duì)運(yùn)營(yíng)方而言，首先，沒(méi)有前期基礎(chǔ)建設(shè)和裝修費(fèi)用，減少了前期投入，降低了啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)的門(mén)檻;其次，通過(guò)“公建民營(yíng)”的合作機(jī)制，運(yùn)營(yíng)方向政府每年繳納的費(fèi)用遠(yuǎn)低于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下同等面積的租賃費(fèi)用，降低了運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)成本;最后，“公建民營(yíng)”的合作機(jī)制能夠幫助運(yùn)營(yíng)方提升老年公寓的公信力，使老人能夠安心入住。第三，對(duì)社會(huì)而言，首先，解決了城市“三無(wú)”老人養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題;其次，“公建民營(yíng)”模式為社會(huì)提供了更高質(zhì)量、更高水平的養(yǎng)老服務(wù)，為民眾的養(yǎng)老服務(wù)增添了新的選項(xiàng);最后，“公建民營(yíng)”模式將政府和社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有效整合，展現(xiàn)出很好的運(yùn)營(yíng)效果，從而能夠讓更多的社會(huì)力量看到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的前景，繼而積極投身到該行業(yè)中來(lái)，起到較好的社會(huì)引導(dǎo)作用，也讓更多的老年人能夠扭轉(zhuǎn)觀念，接受現(xiàn)代化的養(yǎng)老服務(wù)理念。

（二）政府發(fā)揮好標(biāo)準(zhǔn)制定者、監(jiān)管者的職責(zé)

1、合作伙伴的選擇是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵要素。在政府與社會(huì)資本合作提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域方面，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，也就是政府與社會(huì)資本的關(guān)系。政府雖然不再直接提供公共服務(wù)，但政府卻是公共服務(wù)供給的責(zé)任人，政府必須盡到標(biāo)準(zhǔn)制定、合作伙伴的選擇、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、政策扶持等職能。HB市老年公寓確定“公建民營(yíng)”模式后，社會(huì)上很多企業(yè)積極參與，最終符合招標(biāo)條件的一共有10家機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)全方位論證，從企業(yè)背景、企業(yè)實(shí)力、市場(chǎng)基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)理念及社會(huì)影響力等方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，最終確定了老年服務(wù)中心為老年公寓的運(yùn)營(yíng)方。HB市老年服務(wù)中心是本土養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立有省內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)的12349信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，在社區(qū)養(yǎng)老方面建有26家日間照料中心，有著很好的市場(chǎng)基礎(chǔ)，同時(shí)，該機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)成員年輕、運(yùn)營(yíng)理念超前，社會(huì)反響良好。

2、嚴(yán)格的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管是高質(zhì)量服務(wù)的保障。“公建民營(yíng)”模式最大的隱患就是國(guó)有資產(chǎn)的流失，為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失，HB市政府堅(jiān)持政府投入與社會(huì)投入要有明確界限，并且嚴(yán)格要求運(yùn)營(yíng)方不得使用老年公寓項(xiàng)目發(fā)展其他事業(yè)，也不得利用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行融資或貸款。該決策的制定便于“公建民營(yíng)”合作到期后國(guó)有資產(chǎn)的清算，也做到了國(guó)有資產(chǎn)的保值不流失。

“公建民營(yíng)”模式充分發(fā)揮了HB市老年公寓的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮的主要是社會(huì)公益效益，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。但是HB市老年公寓“公建民營(yíng)”模式的實(shí)施既發(fā)揮了社會(huì)公益效益，同時(shí)，又抓住了經(jīng)濟(jì)效益，一方面使城市“三無(wú)”老人可以在老年公寓內(nèi)享受無(wú)差異服務(wù)，有較好的住養(yǎng)保障;另一方面使政府不需要再為老年公寓的運(yùn)營(yíng)投入經(jīng)費(fèi)，而且每年還能收到運(yùn)營(yíng)方上繳的國(guó)有資產(chǎn)使用費(fèi)。

（三）對(duì)接國(guó)家政策，創(chuàng)新管理模式

1、運(yùn)營(yíng)模式是服務(wù)水平持續(xù)提升的關(guān)鍵要素。HB市老年公寓整個(gè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)專業(yè)化程度高，硬件設(shè)施和住養(yǎng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)高，展現(xiàn)出現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)理念。另外，運(yùn)營(yíng)方嚴(yán)抓服務(wù)和管理，在運(yùn)營(yíng)理念和運(yùn)營(yíng)模式上大膽創(chuàng)新，實(shí)施雙團(tuán)隊(duì)服務(wù)，除了護(hù)理團(tuán)隊(duì)對(duì)老人開(kāi)展生活護(hù)理服務(wù)外，由行政各部門(mén)組成的親情服務(wù)團(tuán)隊(duì)還定期為老人開(kāi)展就餐、互動(dòng)游戲、手工、聊天、散步等陪同服務(wù)。高頻率的精神文化活動(dòng)大大提高了老人們的生活質(zhì)量，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所為。

HB市老年服務(wù)中心自身構(gòu)建四位一體的養(yǎng)老服務(wù)模式，即，通過(guò)12349養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)開(kāi)展居家上門(mén)服務(wù)，通過(guò)社區(qū)日間照料中心開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)HB市老年公寓開(kāi)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)護(hù)理院為機(jī)構(gòu)及社區(qū)日間照料提供醫(yī)療服務(wù)保障。四位一體養(yǎng)老服務(wù)模式的建成，為其自身的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)融合四者之間相輔相成、融合發(fā)展。12349信息平臺(tái)為社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ);社區(qū)日間照料中心為居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)揮服務(wù)輻射效應(yīng);老年公寓為居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老提供團(tuán)隊(duì)支持和服務(wù)保障;護(hù)理院將三種形態(tài)所需要的醫(yī)療服務(wù)資源進(jìn)行整合，全面開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，四者的有效結(jié)合讓居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老煥發(fā)出新的活力，打破了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)困難的瓶頸，同時(shí)，也解決了行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低的難題，使老年公寓運(yùn)營(yíng)一年入住老人達(dá)到275人，入住率達(dá)到80%，比行業(yè)內(nèi)同類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到該入住率提前了兩年左右。

2、與國(guó)家政策有效對(duì)接是項(xiàng)目成功的必要前提。老年公寓2016年被選為全國(guó)第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，2018年被中國(guó)社會(huì)福利與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)確定為全國(guó)第三批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)單位，為打造出在行業(yè)內(nèi)可借鑒、可推廣、可復(fù)制的現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)模式與標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。

HB市老年公寓之所以取得成功，其影響因素主要包括政府在頂層設(shè)計(jì)和改革上發(fā)揮較好的作用，運(yùn)營(yíng)方團(tuán)隊(duì)專業(yè)年輕、運(yùn)營(yíng)思路科學(xué)清晰、發(fā)展速度快、運(yùn)營(yíng)效率高。通過(guò)引進(jìn)社會(huì)力量對(duì)國(guó)有資產(chǎn)高效應(yīng)用，利用市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮HB市老年公寓的養(yǎng)老服務(wù)功能和社會(huì)影響力，目前已經(jīng)大大超出合作預(yù)期效果，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的一次成功改革，具有很好的借鑒和推廣作用。