關于國有企業去行政化管理的思考

侯國濤 陳建紅 周煒

摘要：國有企業實施行政化管理由來已久，有其必然性合理性，但同樣也被很多人認為是阻礙企業適應新時代要求、實現高速發展的絆腳石。在對行政化管理的基本論述前提下，本文就深化國有企業改革，如何推行去行政化管理，及其價值判斷標準進行了思考論述。

關鍵詞：國有企業;去行政化;改革;依法治企

深化國有企業改革，是實現中華民族偉大復興，實現“兩個一百年目標”所必須進行的“偉大斗爭”。國有企業是國之重器，深化改革是中國經濟體制改革的中心環節，成敗關乎經濟全局、民眾利益。去行政化管理更多情況是被認為是深化企業改革的必由之路，是考察改革力度和深度的標尺。

1.行政管理和行政權力

行政管理是運用國家權力對社會事務的一種管理活動。也可以泛指一切企業、事業單位的行政事務管理工作。行政管理系統是一類組織系統。它是社會系統的一個重要分系統。行政管理伴隨行政權力，它是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的最主要特點：

（1）強制性。從行政權力行使的方式來看，行政權力具有強制性。國家行政機關為了社會公共利益的實現，必須要讓體現公共利益的國家法律、法規、政策等得到落實，這使得行政權力的行使方式主要表現為強制性地推行政令，強制性成了行政權力有效地執行國家意志的顯著特征。

（2）單方面性。從行政權力行使主體的意志來看，行政權力具有單方面性。行政權力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權力的過程中一般不必征得相對方的同意。這也就是說，相對方是否應當承擔某種社會義務，能否使用或利用某種公共資源，其行為是否侵犯了公共利益，都是由實施行政權力的行政主體的意志所決定的，并不需要征得相對方的認可或同意。

2.國有企業行政化管理和其必然性

行政化就是指通過行政手段加以管理，具有行政特征。所謂國有企業行政化管理，是指對國有企業的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權力因素。國企行政化管理的表現是多元的，無論在所有權的行使主體、公司治理，還是利潤分配以及外部發展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。主要特點：

（1）在所有權結構方面，由行政化的機構行使國企的所有權。這種行政化的機構可能是國資部門，也可能是財政部門，甚至還可能是文化部門（文化企業），無論是何種機構，無論該種機構的名稱如何，甚至性質如何（機關或者企業），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國家授權投資的機構或者部門，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

（2）公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國企內部實行黨委領導，部分國企的董事人選需要事先經過組織部門任命，再由公司進行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國企內部仍然保留著行政機關的建制，部門領導稱“局長”、“處長”，而非“經理”或者“總裁”;再如，公司內部盛行長官意志，董事長一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤分配決定權行政化等。

（3）在具體運營方面，國企具有明顯的行政色彩。公司治理通過各級管理層分配和行使行政權力進行自上而下的管理，管理具有普遍的強制性、單方面性。企業只對上級負責，而不對下級或員工負責，企業管理者的晉升與否很大程度上取決于上級意志。簡言之，就是自上而下的單向決策式管理。

（4）在外部發展空間上，國企也體現出很強的行政治理特色。國企官員很容易轉化為政府機關官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機會”。

3.國有企業去行政化管理

國有企業去行政化管理，不是完全的摒棄行政化管理，而是隨著新時代市場經濟發展需要，刪繁就簡，去粗存精，兼收并蓄。實施改進的、符合新時代要求、更加有利于解放和發展生產力、更加有利于增強企業員工獲得感和幸福感的管理模式。

（1）以市場需求為導向，改革國企考核機制。“有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。”和“是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感。”最直接、最根本的判斷標準就是：企業做強做大。在新時代全球市場經濟體系沖擊下，企業長期生存、做強做大的關鍵就在于解除“閉關鎖國”，以市場需求為導向;摒棄簡單的自上而下計劃經濟管理體制，實行自下而上、因需而行的市場經濟體制。在企業內部治理運行中，突出市場需求對管理的導向作用，降低行政權力干預程度，突出企業利益、資本保值增值對國有企業管理的導向作用。

（2）獨立國有企業公共職能，經濟、政治、社會三責分立。如前所述，國有企業行政化管理有其必然性，是本質固有屬性。實施去行政化管理，必須獨立其承擔的社會公共職能，實行經濟責任和政治責任、社會責任分立，使一把抓，解放為兩手抓，是共同體，但又相互獨立不掣肘。

（3）有序開放市場準入范圍，破除行政化壁壘。厘清國有企業必須壟斷的行業領域，有序開放市場準入范圍，引進民營資本逐步進入社會公共服務領域，推進多種所有制經濟共同繁榮發展，破除行業保護，破除行政化壁壘，真正體現和維護公眾利益，激發企業競爭活力。是企業發展更加順應市場發展規律，產業發展規律。

（4）全面推行人力資源職業化管理，破除亦官亦商雙重身份。取消企業管理人員公務員序列行政級別，取消局長、處長等帶有明顯行政權力的稱號，深入推行企業職業化管理，實行職業經理人聘任制，破除亦官亦商雙重身份。企業管理人員職業化，政府公務員行政化，各擔其職，各盡其責，使企業人員和公務人員都更純粹。打破交叉任職，取消掛職交流，廢除企業管理人員和政府公務人員待遇、績效考核、職務統一管理的體制機制，讓企業自行其道。

（5）深入推進企業法制化治理，破除“官治”“人治”。去行政化管理的典型特征就是打破“官本位”，破除“官治”“人治”，以市場需求為導向，依法依規治企，不以個人行政權力意志為遵循，使企業管理職業化、流程化、法制化，擺脫對人的依賴，保持企業的正常運轉，真正提高企業的運作效率。

（6）量體裁衣因勢利導，切忌削足適履。國有企業行政化管理由來已久，有其特殊的歷史原因，實施去行政化管理，務必注意量體裁衣、因勢利導，注意針對不同的企業性質、當前經濟形勢、改革難度等制定個性化、差異化的時間周期表、任務分解表，切忌削足適履，生搬硬套，對國有企業造成不可挽回的損失。

4.總結

國有企業去行政化管理，核心目的是為了激發企業活力，讓企業在新時代全球市場經濟環境下，生存下來并不斷發展壯大，實現國有資本的保值增值，進而實現其公共價值。通過確立國有企業市場需求生存導向、經濟政治社會三責分立、破除行政化壁壘、推行職業化管理和依法治企等措施，將對促進企業健康、高效發展有一定的積極意義。

參考文獻：

[1]吳雄偉;搞好國有企業的出路是改制到位[J];經濟論壇;2000年01期

[2]馮躍威;試讀石油業混合所有制改革[J];中國石化;2014年06期