生態文明視域下環境管理制度創新研究

楊靜

摘 要：環境管理制度創新是我國生態文明建設進程中有效應對環境污染、生態破壞和平衡生態環境保護與經濟發展關系的必然選擇。本文基于生態文明理念闡述了環境管理制度創新的必要性，辯證分析了環境政策法律化與環境法律政策化的關系，進一步闡明了現行環境管理制度中存在的問題，對環境管理制度的創新設計思路進行了分析，從環境政策和環境法律兩個方面分別提出了制度創新建議，以期為進一步提升環境管理成效提供理論依據和借鑒。

關鍵詞：環境管理;環境政策;環境法律;生態文明;制度創新

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）05-0156-03

Abstract： The innovation of environmental management system is an inevitable choice to effectively deal with environmental pollution， ecological destruction and balance the relationship between ecological environment protection and economic development in the process of ecological civilization construction in China. Based on the concept of ecological civilization， this paper expounded the necessity of innovation of environmental management system， dialectically analysed the relationship between legalization of environmental policy and legalization of environmental law， further clarified the problems existing in the current environmental management system， analysed the innovative design ideas of environmental management system， and put forward suggestions for institutional innovation from two aspects of environmental policy and environmental law. It is hoped that this paper can provide theoretical basis and reference for further improving the effectiveness of environmental management.

Keywords： environmental management;environmental policy;environmental law;ecological civilization;institutional innovation

1 生態文明視域下環境管理理念嬗變

黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業作出“五位一體”的總體布局，尤其是把生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設并列的戰略高度，建立了基于生態文明理念的發展成果評價標準，提出構建人類命運共同體的思想，為世界和人類發展指明了前進方向。黨的十八大以來，習近平總書記對中國特色社會主義生態文明進行了大量的理論思考，提出了一系列新觀點和新論斷，尤其是在黨的十九大報告進一步強調了建設生態文明對中華民族永續發展的現實意義，并闡明了生態文明建設的目標、原則、方法等[1]，形成了習近平生態文明思想。目前，生態文明理念已經成為當前我國社會建設的重要價值取向和崇高追求。其中，環境管理是生態文明建設的重要抓手和推進點，環境管理制度的有效實施將直接影響環境管理成效，進而影響生態文明建設進程。

環境管理主要有以環境污染控制、環境質量改善、環境風險防控等3種目標導向的環境管理模式。20世紀80年代以來，大部分發達國家基本上采用環境質量改善為目標導向的環境管理模式，實施更為嚴格的環境質量標準，“倒逼”經濟結構調整，以實現經濟綠色發展[2]。21世紀以來，發達國家更加關注生態安全和人類健康，逐漸形成了以環境風險防控為目標的環境管理模式[2]。長期以來，我國環境管理模式基本上仍然以污染控制為目標導向，這種被動的防控模式已經嚴重制約了經濟社會高質量發展，難以持續有效地削減環境壓力。只有創新現行環境管理制度，才能積極響應習近平新時代生態文明思想，進而有效保障人民對美好生態環境的新追求。

環境管理制度涵蓋環境政策和環境法律。面對日益嚴峻的環境壓力，越來越多的學者認為，環境案件違法成本低、守法成本高、執法失之于寬，沒有有效地遏制環境案件頻發態勢，期望在環境犯罪立法方面降低環境犯罪入罪門檻、設置針對性的環境犯罪罪名、合理配置制裁方式，以發揮環境犯罪刑事規制的震懾威力。甚至有不少學者超越了以人為中心的傳統法益保護理念，支持以生態主義為中心的生態法益（環境法益）保護的立法理念，并提出了一系列環境犯罪立法完善建議[3-5]。事實上，在環境管理實踐中，環境政策和環境法律這兩種最重要的環境管理制度工具，一直存在環境政策法律化和環境法律政策化的傾向。眾所周知，法律是制度性和普遍性規范，政策是工具性和特殊性規范[6]。然而，在我國環境法治實踐中，雖然環境政策發揮著重要的制度工具作用，但其作用的無限放大必將與依法治國之基本要義相悖。以“區分”為標準建立的各種精致化制度規范是保障法治目標實現的基礎，就環境法治而言，體現為環境政策與環境法律這兩大制度工具系統之間“邊界”的劃定[7]。我國環境管理實踐中仍然保持甚至強化環境政策對環境法律的過度“入侵”[7]，這就凸顯了合理劃定環境政策與環境法律之間界限的必要性。

2 現行環境管理制度的缺陷

現行環境管理制度存在著諸如難以滿足環境質量需求、缺乏整體協調性和統一性、環境管理制度執行情況有待改善、環境立法技術程度不高、環境執法力度不足等方面的問題。顯然，傳統的環境管理制度與“五位一體”總體布局要求還有較大差距。針對上述環境管理制度的缺陷，學者們已進行了深入研究。由此，本文著重分析環境管理制度存在不足之處的基礎性原因。顯然，我國尚未真正確立以環境風險防控為導向的環境管理模式，而環境管理制度只有建立在環境風險防控的基礎之上才能有的放矢并發揮監管作用。只有建立創新完善的以環境風險防控為導向的管理制度，才能徹底解決以往兩種管理模式的弊端并大幅提升環境管理有效性。環境管理新模式必然需要創新的環境政策和環境法律，而環境風險防控的核心不是環境污染總量控制、質量控制，而是環境風險預警、預測，這就要求在制定環境管理制度時選擇新的評價標準。

3 生態文明視域下現行環境管理制度的創新

3.1 環境管理制度創新原則及創新設計框架

就國內外環境管理制度的演進而言，建立以環境風險防控為導向的環境管理制度符合“五位一體”總體布局要求，遵循了生態文明理念和生態文明建設的內在需求，這也是環境管理制度創新的基本原則。已有研究表明，環境風險評估能以生態承載能力或者生態保護紅線作為標準。然而，生態承載能力計算或者生態保護紅線劃定需要相關科技支撐，因而，推動科技創新與環境政策結合是必要的[8]，這也是環境管理制度創新的原則。前述內容已經涉及環境政策和環境法律的界限劃定，這是環境管理制度創新的有效性原則。

基于上述原則，有效平衡經濟發展和環境保護，根本出路就是基于科技創新制定環境政策，并科學劃分環境政策與環境法律之間的界限，做到科技創新驅動政策轉型、兼顧環境政策法律化的穩定性與環境法律政策化的靈活性，從而促進環境管理制度的有效性。生態文明視域下環境管理制度創新框架如圖1所示。

3.2 生態文明視域下環境管理制度創新方向

3.2.1 環境政策與環境法律認識創新。源自政治系統的環境政策和源自法律系統的環境法律在目前的環境管理中均發揮著重要作用，且具有不可替代性，兩種制度工具既相互聯系又相對獨立。然而，我國環境管理實踐中存在著大量的絕對化、單一化情形，這實際上阻礙了環境保護目標的實現。我國環境法律制度以2014年《環境保護法》修訂案的通過為標志，顯著體現了生態文明理念這一環境政策烙印。事實上，在此之前，環境政策相較于環境法律發揮了更為重要的作用。換言之，環境政策與環境法律之間的作用界限始終沒有明確[7]。環境法律政策化和環境政策法律化都是環境政策和環境法律之間有效銜接的重要途徑，因為不同制度工具之間的功能互補極為重要。環境政策法律化旨在利用環境法律的穩定性機能在環境管理過程中穩定、持續地發揮環境保護與治理的基本價值。通過環境政策法律化可以確定環境行政邊界，進而引導和監督行政施政符合環境法治目標，同時也是環境立法立體化的重要途徑[7]。而環境法律政策化可以激發環境法律的靈活性，其核心是環境法律實施中對環境政策的偏好及適用，進而呈現出整體政策化傾向。顯然這并非是去法律化、復政策化，而是基于增強環境法律制度功能而進行的相關環境政策的積極吸收，這是利用環境法律政策化的靈活性來實現環境管理目標。基于價值考量，環境法律的政策化和環境政策的法律化是協調二者之間價值失衡的基本路徑。

3.2.2 科技創新支撐下的生態保護紅線政策在環境法律制度中的融合創新。正是基于上述認識創新，可以從新的視角認識生態保護紅線政策。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專章劃定生態保護紅線，建立了國土空間開發保護制度。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能，必須強制嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。其成為《環境保護法》修訂案的創新制度[9]。生態保護紅線可以有效避免《環境保護法》立法相對完善而執法不力的問題，是生態文明建設進程中的重大制度創新[10]。

由諸多環境要素構成的生態系統是一個有機整體，而以環境要素為規制對象導致生態管理碎片化，無法做到生態系統的綜合、整體保護管理。生態保護紅線轉變了現有的環境管理模式，體現了環境風險防控導向，避免了環境要素管理的單一性、分散性弊端，實現了環境管理轉向整體的生態系統和生態空間管治。同時，生態保護紅線考慮整體性、統籌性，環保部門單一主管，大大降低了生態保護紅線實施成本，保障了生態安全。生態保護紅線的劃定是以生態承載力為基礎的，這需要科技創新驅動生態承載力的準確估測。生態保護紅線就是用生態承載力的方法精算出保護地范圍以維護生態安全、保障可持續發展。生態承載力是生態系統的自我維持、自我調節能力，資源與環境的供應與容納能力及其可維持的社會經濟活動強度和具有一定生活水平的人口數量[11]。

生態保護紅線并不是孤立存在的，與其他環境法律制度相互聯系、相互作用，但又存在差異。系統規劃為生態保護紅線和環境法律制度的融合提供了有效路徑。實際上，系統規劃是一種頂層設計，是在法律制度層面上開展生態紅線規劃，是以生態系統的整體性、生態紅線的優先性、法律制度的融合性為契合點，有組織地保障生態安全[9]。在生態保護紅線框架下，結合系統規劃方法，確保生態保護紅線規劃作為優先次序，協調生態保護紅線區與其他受法律保護的生態區之間的關系以及生態保護紅線關鍵參與者之間的關系，并有效避免生態保護紅線覆蓋范圍與管理可能存在的缺陷[9]。

總體而言，從2014年《環境保護法》修訂案的創新制度到中共十九大報告中明確生態保護紅線劃定工作，這促進了生態環境保護開始轉向整體的生態系統與生態空間管治。生態保護紅線突破了以環境要素作為單一衡量標準，而是以生態空間與生態系統的整體性保護作為新的衡量標準，這在立法理念、管理模式、制度銜接方面對環境管理制度進行了創新。

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