糧食補貼存在的問題及改進的看法

劉永軍　蔡其萌　郭京裕

摘要：保障國家糧食安全，生產是基礎，儲備是關鍵，兩者既聯系又區別，不可混淆。在生產環節補貼、廣泛補貼，覆蓋自用自銷糧，大水漫灌，操心耗錢費力。在收儲環節補貼、補貼主糧，只針對儲備糧，精準施策，省心省錢省力。保障安全靠政府，調節生產靠市場;保障主糧靠政府，多種經營靠市場。政府通過調控主糧收儲價格，把價格這只看不見的手，傳導到生產環節，激發種糧積極性，引導糧農增加種植、提高單產，改良品種、提高質量，提高投入產出率、增加收益。

關鍵詞：糧食補貼 生產補貼 廣泛補貼 補貼儲備 補貼主糧

糧食補貼，我們是擁護的，相信它會一直實施下去。首先職能部門站在為國分憂、恤民愛民的高度，替糧農請愿，令人敬佩。其次“種地不繳稅了，還給發補貼”廣大糧農既高興又自豪，都歌頌黨的政策好、社會主義好。再次種地辛苦賺錢少，理應增加補貼，以提高農民的種糧積極性。最后糧食安天下定，糧價穩人心安，實行糧食補貼很重要。糧食上關國家，下系黎庶，政策性強，敏感度高，既是經濟問題，又是政治問題。財政資金是全民資金、納稅人的錢，是稀缺的、有成本的，此處多開支、彼處須壓減。國家需急辦、要保障的支出很多，必須講求效率，花在糧食上不是越多越好、不是再多也不浪費。發放補貼是為國家、廣大糧農，講求效率，是為國家、全體公民，兩者是相通的，是局部與整體、當前與長遠的關系，節儉才是公民的施惠者。以下僅從補貼效率的角度，談談糧食補貼存在的問題及改進的看法。

一、糧食補貼存在的問題

保障國家糧食安全，是補貼出臺的初衷。保障糧食安全，首先想到生產，生產是源，有源不窮！依靠生產，幫助糧農降成本，激勵糧農多生產。補貼自然落到生產部門（農業部門）、生產環節，涉及三項內容：補貼環節、補貼范圍、補貼方式。為了照顧各方訴求，順應民意，不斷擴大補貼范圍、增加補貼項目、提高補貼標準。只論耕種畝數，不管單產、品種、質量;既補貼政府收儲糧，又補貼自產自用糧和自產自銷糧，還補貼其他作物。大水漫灌，想讓所有農民都感到領取種地補貼的快樂，逐漸偏離了糧食補貼的初衷。

（一）補貼環節

在生產環節補貼，按照種植畝數和畝均補貼標準計發，基本程序是：村級集中部署，逐戶填寫《糧食種植面積登記表》，鄉級政府組成若干小組，逐戶核實種植類別、播種面積，實地測量計算，糧農現場確認，公示、匯總，報鄉級復核整理，提請縣級農業、財政部門審批;核對糧農銀行卡（一卡通），縣級財政直接將補貼轉入糧農銀行卡。這項工作一般一年兩次（兩季）。一是實施費用高。補貼所有種糧戶，戶數多，要求嚴。印發表冊、會議宣傳、測量核實、確認公示、審批兌付，實施費用、奉行成本高。經辦人員忙忙碌碌，小心謹慎，一不留意，可能惹得村民抱怨或被追責。二是時效性差。從填寫《登記表》，到兌付資金，需要數月、甚至半年時間。非糧食主產區，人均土地少、種糧面積小（有的家庭播種后就外出務工了），補貼只有幾百元，有的甚至還不到百元，缺乏吸引力，作用不大。（即使不補貼，也會照常種植;發給補貼，該種什么還是種什么。

（二）補貼范圍

糧食補貼出臺之初，只包括小麥和稻谷（屬于國家儲備糧），也只在主產區實行補貼。為了增強親民情懷，進一步提高糧農種糧的積極性，有的省份擴大到玉米、油菜、大豆、花生、棉花等農作物，在非主產區也發放補貼，有的干脆變成種地補貼。有的省市還加大了對規模戶和特色戶的補貼，例如對種植大戶、大棚種植戶、藥材花卉養殖戶、果品蔬菜種植戶實行補貼。從而滋生了形式主義、喧賓奪主、干預市場三大問題。

1. 形式主義

各地相互攀比，比財政投入、比增幅，建示范基地、造視察現場，當成政績工程、工作亮點?？纯船F場豎起的“政府補貼示范基地”“××單位（領導）扶持項目”等牌匾，就能覺察到當地對各種補貼的青睞和熾熱。

2. 喧賓奪主

保障糧食安全，就是一旦遭遇荒歉、特殊事態，糧食短缺，國家能及時開庫放糧，保證庫里糧食充足。這就要求政府抓大放小，有所為有所不為，不能為照顧所有種地戶的情緒亂補貼，企圖讓所有種地戶都說好。什么都補貼還不如無補貼。個別地區為了出彩，對其他作物的補貼高于對主糧的補貼，其他作物收益本來就高于主糧，從而弱化對主糧的補貼和保障能力。

3. 干預市場

副糧等非國家儲備糧不危及國家糧食安全，副糧以及特色種植等應當由市場調節，如果政府隨意擴大補貼范圍，分散使用資金，造成人力、物力、財力的大量浪費，干預了正常市場秩序，也降低了工作效率和資金效率。補貼范圍越大、花錢越多、干的越累，保障主糧安全的效果越差。

（三）補貼方式

糧食直補和地力補貼、農資補貼等整合后，糧食補貼總的可分為綜合補貼、良種補貼兩類。實行貨幣化補貼，糧農領到錢，自主選種購肥買藥，簡捷合理高效。種糧收益增加，自然有人舍得投入;糧農花自己的錢，更知節儉，最有效率。個別地區怕糧農沒把補貼用到種糧上，或買了假種假肥假藥，積極探索實物補貼方式，忙著考察、招標、服務，替糧農選種購肥買藥，急人所急、做人所做，把溫暖送到糧農心坎上，結果適得其反。把糧農私事當成政府公事去辦，增加了環節和利益糾纏，不僅增加了工作量，降低了辦事效率，還容易產生矛盾糾紛，農民自主決策，出了問題，自己找商家協商，協商不成上法庭。政府替他們采購，做的再好，也不可能合所有人的愿，一旦達不到預期效果或出現問題，就會懷疑政府干部有私心，讓政府對此負責。

二、改進糧食補貼的設想

螞蟻過冬，貴在儲備。同理，國家糧食安全，增產是基礎，儲備是關鍵。一方面糧食是商品，產量質量主要靠市場調節，不論自產自用還是用于交易，市場對生產起決定性作用。另一方面糧食安全是國家的責任，關鍵在國家儲備，有備無患，政府對安全起決定性作用。牢記補貼目的是保障國家糧食安全，要圍繞國家儲備搞補貼，把補貼放在政府收儲環節、放在主糧，進而傳導到生產環節，激發種糧積極性，促進多產糧、產好糧。

（一）補貼環節

糧食補貼放在國家收儲環節，即在國家征收儲備糧時，提高最低收購價，補貼含于價款（包括地方政府儲備，政府委托儲備）。一是簡單準確。按收購品種、等級和數量計價，一手交糧一手交錢，及時結清，你情我愿，公平交易，公開透明。免除了在生產環節補貼的各種事務、費用和糾葛。二是涉及部門和環節少。糧食儲備部門向農發銀行貸款或使用財政資金，依法收儲，財政部門按政策據實計算補貼即可。這也是糧食收儲部門、農發銀行與財政部門的常規業務、傳統做法，只是收購價格調整，業務量、運作費用幾乎不增加。三是輕松主動。部門前瞻研究，政府合理決策，提前發布收儲品種、價格、驗收標準等，引導糧農提前選擇品種、改善種植。糧食收儲部門坐等或預約收儲，簡捷高效，無需走門串戶、再三叮囑。如此，精簡了糧食補貼范圍和數量，補貼戶數大大減少，有的縣可能由原來十幾萬、幾十萬戶減少到幾百、幾千戶，乃至零戶。政府和農業部門垂拱而治，財政少支出，糧農少受折騰。

（二）補貼范圍

做好國家糧食儲備，即保障儲備糧的數量和質量，明確補貼范圍，有的放矢，才能增強補貼的針對性、有效性。一是保障主糧數量。糧食補貼的對象是國家儲備的主糧（小麥和稻谷）。“儲備、主糧”是補貼的必要條件，通過補貼儲備的主糧，更好地發揮政府的調節作用。副糧等非國家儲備糧靠市場調節;糧農自產自用和自產自銷糧也要靠市場調節，更好地發揮市場的調節作用。同時規范各種補貼政策，限制對經濟作物等實施財政補貼，減少對市場干預，節約財政資金，集中補貼主糧，保障國家糧食安全。二是改善主糧品質。一方面對優質品種、政府鼓勵推廣的品種，合理定價，引導糧農推廣種植，無需硬性推廣或替糧農采購新種子。另一方面合理設定極差和價格，優質優價，激勵糧農增加投入、精耕細作和發展有機農業，提高糧食質量;也能避免將劣質糧交售儲備，而優質糧自行銷售的現象。

（三）補貼方式

補貼項目統一整合在最低收購價內，全部實行貨幣化補貼，不得采用實物補貼方式。其優點有三：一是促進增產。按向國家實際交售的數量計算補貼，促使糧農增加投入，擴大規模、提高畝產，提高交售率。二是促進提質。不同品種、不同質量的糧食價格不同，糧農會綜合考慮資本投入、產量與單價，以及自己的土壤特點，自主選擇糧食品種。三是促進提效。糧農想多賺錢，就要提高糧食商品化率、勞動生產率，從而促進土地流轉，加快規模化、機械化和科學技術、智能技術的推廣;也促進化肥、農藥等農資的使用減少，努力降低成本。反過來，規?；?、機械化和科技化的推進，又能節省人財物力，提高投入產出率，增加利潤。賺錢越多，越舍得投入，良性循環。其實，現有種糧大戶（種植大戶、養殖大戶、農機大戶）不一定是本村村民、傳統農民，還有可能是工商業主、房地產商在市場的驅動下，將資本轉入農業，大多都實行公司化運作，變成涉農企業、農場主，在對國家作貢獻的同時，自己也能賺大錢。

結 語

保障國家糧食安全，儲備是關鍵。干勁很可貴，資金不可少，但是必須找對部門，切準方法。找對部門、才能有效工作，切準方法、才能有效花錢。生產部門主抓，在生產環節補貼、廣泛補貼，錢撒了芝麻鹽，操心耗錢費力不討好;儲備部門負責，在收儲環節補貼、補貼主糧，錢用在刀刃上，省心省錢省力績效高。既補生產又補儲備，等于花了雙份的錢。不能只比財政投入，更要講究方法，好方法換來新天地。財政資金有限，要保障的事很多，這就要求保障國家糧食安全，還要少花錢，巧用勁用巧勁，提高預算績效。抓儲備、補主糧，就能保障國家糧食安全，起到綱舉目張、事半功倍的效果?？梢哉f，用比原來更少的補貼資金，用不到原來1%的工作量和費用，就可實現比原來更好的績效，真正起到財政資金四兩撥千斤的作用。

參考資料：

[1]李亞飛.收儲改革攻堅小麥深水區[J].瞭望，2018（26）.

[2]國家糧食儲備局等.小麥和稻谷最低收購價執行預案. 國糧發[2018]99號.

[3]萬士其.全力推進糧食和儲備高質量發展切實扛穩糧食安全這個重任[J].中國糧食經濟，2019（5）.

（作者單位：山東省沂水縣統計局、縣人大）