從制度變遷角度看土地儲備管理新規

靳立華

摘 要：隨著我國改革創新的不斷發展，社會經濟水平得到了很大的提高，國家的相關部門下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，主要針對規范土地儲備和資金管理方面等問題做出了相關規范，從制度變遷的角度看，為了適應新的形式，我們要對土地資源的合理使用進行管理和分析，加強國家政治的落實。本文呢對土地儲備管理的相關問題進行分析探討，希望對國家的土地儲備管理制度起到促進作用。

關鍵詞：制度變遷；土地儲備；管理新規

我國的改革開放政策自實行以來，我國的經濟發展和社會水平不斷提高，社會的發展，導致一系列的企業與工程不斷興起，這些企業和工程對土地的使用量越來越大，土地需求日益增長，在過去，很多企業和工程征收占用農業用地，隨著社會的不斷發展，這樣的做法開始展現出一定的弊端，并不利于我國的社會發展，土地的利用很不合理，為此，國家改變了土地的儲備管理制度，我們也要從新的管理制度的較粗出發，順應國家的時事政策。

一、土地儲備管理的意義

早在二十世紀九十年代，我國就開始針對土地制度成立了相關的土地制度，在一九九六年八月成立了“上海市土地發展中心”，為增強土地管理的調控能力，國務院于二零零五年五月三十日發布了《關于加強國有土地資產管理的通知》，國土資源部在后來又發布可關于整頓和規范土地秩序方面的通知，其內容主要是針對土地的回收利用，取得土地市場的主動權，根據這樣的政策，土地儲備管理制度占據了主導地位。在二零零七年十一月十九日，國土資源部聯合財政部和中國人民銀行發布了《土地儲備管理辦法》，這一辦法具有很重要的意義，將地方化的土地儲備制度上升到國家化的高度，確定了我國土地的調控手段，為我國的土地市場運作調控帶來了很大的變化。

二、土地儲備管理變遷的過程

隨著改革開放的實行以來，我國的城市化不斷發展，房屋建筑行業越來越火爆，一幢幢樓房拔地而起，這也就導致了土地的使用需求越來越大，很多農業用地被用來建造房屋，農田在不斷減少，糧食產量也不斷減少，閑置用地利用的不合理也導致我國的土地資源不斷緊張，國家在這樣的情況下就十分需要一個有效的管理機構，合理的對國家的用地進行分配調控，提升我國的土地利用率。在發展上，土地儲備管理主要經歷了三個階段：

（一）前期摸索階段

前面有說到，在一九九六年八月，我國成立了“上海市土地發展中心”，這一機構的成立，說明了我國針對土地管理工作正式成立了專門的工作管理，這一機構的成立在摸索階段就產生了極大的作用，到二零零一年，通過成立的六百九十九家管理機構共收購了二百三十三萬畝土地，出讓五點八萬畝土地，在這幾年的發展過程中，土地儲備管理制度構建了一個良好的運營模式，分化了土地主體，不過，由于是最初的摸索階段，其中還是存在一定的問題，缺乏針對性的法律文獻和地區的統一性。

（二）土地儲備管理工作由國家政府主導

經過了幾年的探索，在二零零一年，國務院發布了《關于加強國有土地資產管理的通知》，從試行收購制度的提出可以明白，政府已經開始主導土地收購工作了，這樣的階段下，國家機構傳達的任務主要是針對閑置的土地進行回收，從而起到穩定土地市場的作用，然后實現節約土地資源的目的。還有，國家政府的主導開闊了籌資渠道，在財務核算上完善了財務核算制度，在國務院下發的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中明確指出，在地方政府通過出讓土地獲取的收入中，應將固定的比例劃分出來，并對其進行出讓，構建土地收益基金。財政和國土部門于二零零七年下發了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，明確了資金的來源和資金的使用要求。

（三）土地儲備管理工作的最終階段

國土資源部聯合財政部和中國人民銀行于二零零七年共同出臺了《土地管理辦法》，這一辦法的出臺表明了我國的土地儲備制度進行到可最終階段，在最終階段的發展上，需要完善各種制度，通過構建健全的制度規范管理。在進行完善的這一過程中，國家出臺了類似《土地管理辦法》一系列的相關政策，在融資方面，需要將民間的土地儲備融資計入政府的債務中，土地儲備不再以不盈利為經營理念，另外，土地儲備資金的來源不能完全依靠貸款，金融機構的信貸存在著巨大的風險。

三、土地儲備管理新規帶來的好處

（一）提高了土地儲備管理的有效性

將土地進行儲備管理具有非常重要的意義，在我國的土地管理上，土地儲備的規模是土地儲備計劃的重中之重，在管理方式上應該量力而行，土地儲備計劃是土地儲備資金的重要計算依據。在傳統的土地管理中，缺乏對地區債務償還能力的考慮，在實行新規后，應預防風險的發生，將土地儲備變成可控制的，提高土地儲備資源的有效性。

（二）轉變籌備資金的方式

在傳統的土地儲備管理上，籌資是一個很困難的問題，因為土地儲備資金的來源主要是靠土地的收入和出讓，通過國家的債務權限補充缺少的部分，沒有辦法通過金融機構籌集所需的資金，這樣的方法將貸款轉變成了債券，以長遠的目光來看，政府通過債券的形式籌備資金是最為有效的，這將會還是土地籌備所需資金的重要方式，需加強這一階段的監管力度，保證土地儲備管理的順利運行。

（三）實現土地儲備管理的形式轉變和政治脫離

形式轉變指的是將土地儲備機構從原來的性質雜數量多轉變為一縣一個，隸屬于縣級管理單位，政治脫離指的是脫離部門、脫離業務、脫離領域。從事政府融資、基礎設施等剝離出去，不承擔和企業不相關的業務，其他機構不可從事土地儲備管理工作。著樣通過轉變和脫離從部門職能定位的方向，解決了以往工作業務混亂的問題，讓土地儲備機構都由一個部門來管理，把握自己的職能和權力。

四、結語：

綜上所述，社會在不斷的發展，土地資源越來越緊張，在這樣的情況下進行土地資源管理十分有必要，在新規定的要求下，我國的土地儲備管理工作發生了革命性的階段變化，從前期的摸索階段，到中期的政府主導階段，再到后來的最終完善階段，我國的土地儲備管理制度發生了巨大的轉變，這樣的轉變帶來了很多的好處，大大提高了我國土地儲備管理的有效性，提高了我國閑置土地的利用率，轉變了我國土地儲備資源管理的籌資方式，實現了土地儲備管理工作的獨立性，為了不斷提高我國的土地儲備管理體制的工作效率，國家還應確定該工作的法律屬性，提高工作的約束力，促進土地儲備管理工作的良好發展。

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