廣西建設自由貿易試驗區背景下的中越跨境經濟合作：機遇、挑戰與對策

潘金娥

摘要：由于中越兩國邊境地區的地理位置優勢凸顯、發展目標一致，加上兩國高層的引領和企業的積極參與等多重積極因素推動，兩國邊境地區的經貿合作一向較為活躍，但也存在一些問題而導致兩國跨境經濟合作區建設難以有效推進。在廣西獲批自由貿易試驗區的背景下，兩國相關各方應充分利用這一政策機遇，將跨境經濟合作區建設、“一帶一路”倡議與“兩廊一圈”“越南革新2.0”等戰略合作設想進行對接，更大范圍地推進兩國跨境經濟合作，以共同應對由于美國實施單邊貿易保護主義給兩國經濟帶來的負面影響。

關鍵詞：中國（廣西）自由貿易試驗區;中越跨境經濟合作;機遇和挑戰

[中圖分類號] F125.4? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2019）06-014-08

Abstract： The economic and trade cooperation between the border areas of China and Vietnam has always been active due to the prominent geographical advantages and consistent development goals of the border areas of China and Vietnam， as well as the multiple positive factors such as the bilateral high-level leadership and the active participation of enterprises. However， the building of the Cross-border Economic Cooperation? Zones? of? the? two countries has not been effectively promoted because of some difficulties. In the context of the approval of Guangxi Pilot Free Trade Zone， the relevant parties of the two countries should make full use of this policy opportunity to connect the strategic cooperation ideas including the building of the cross-border economic cooperation zone， the Belt? and? Road? Initiative， the “Two Corridors and One Circle” and the “Vietnam Innovation 2.0”， so as to promote cross-border economic cooperation between the two countries in a larger scale， and to jointly deal with the negative impact of unilateral trade protectionism of the United States on the economies of the two countries.

Key Words： Guangxi Pilot Free Trade Zone; China-Vietnam Cross-border Economic Cooperation;Opportunities and Challenges

一、問題的提出：中越跨境經濟合作迎來新機遇

2019年8月26日，中國國務院批準設立6個自由貿易試驗區，其中包括《中國（廣西）自由貿易試驗區總體方案》，地處21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶重要節點上的廣西迎來了發展的新機遇。8月30日，中國（廣西）自由貿易試驗區在南寧揭牌，同時向南寧片區、欽州港片區、崇左片區授牌，這標志著廣西自由貿易試驗區建設的正式啟動。廣西自由貿易試驗區的實施范圍是119.99平方千米，涵蓋南寧、欽州港、崇左三個片區。2015年以來，中央相繼賦予廣西“構建面向東盟的國際大通道、打造西南中南地區開放發展新的戰略支點、形成絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路有機銜接的重要門戶”的“三大定位”。廣西自由貿易試驗區方案獲批必將對廣西落實“三大定位” 新使命產生積極的推動作用。據廣西壯族自治區商務廳廳長蔣連生介紹，廣西自由貿易試驗區將積極探索沿邊開放特色的政策制度創新，力爭在中國—東盟開放合作、服務“一帶一路”建設、推動沿邊開放等方面形成具有廣西特色的創新舉措①。在當前全球貿易保護主義和單邊主義日益抬頭尤其是中美貿易摩擦的背景下，建設自由貿易試驗區將對廣西乃至中國與東盟尤其是與越南的經貿關系帶來新的機遇。那么，如何抓住這一機遇，從而推動中國與越南之間的跨境經濟合作順利開展，是當下最有現實意義的一個重要研究課題。筆者認為，在第12屆中國—東盟智庫戰略對話論壇上與東盟學者交流探討這一話題，應是最佳時機。

中國和越南同屬社會主義國家，中國過去40年的改革開放和越南30年來的革新都已取得了舉世矚目的成就，成為世界社會主義國家改革成功的典范。在中國改革開放和越南革新所取得的成績中，中越兩國經貿關系的地位不可低估。

自1991年中越關系正常化以來，兩國的經貿合作迅猛發展，雙邊貿易額從1991年的3200萬美元增加到2018年的1000多億美元（越方統計數據為1067億美元，中方統計數據超過1500億美元）②，中國成為越南雙邊貿易額突破1000億美元的首個貿易伙伴， 也是連續15年越南的最大對外貿易伙伴。 與此同時，越南近幾年也成為東盟對華貿易的第一大伙伴。

由于中越兩國陸海相連，得天獨厚的地理條件為兩國尤其是廣西對越南經貿合作提供了絕佳的便利條件。中越兩國山水相連，陸地邊界線長達1400多千米，有著許多對開的口岸和通道。其中，兩國已開放的國家級陸地邊境口岸有8對（其中廣西5個：東興、 憑祥、 友誼關、 水口和龍邦;云南3個：河口、天保和金水河），省級口岸12對，邊民互市點數十個，邊境便民通道數量超過一百個。這些連接點為兩國邊境地區的交流提供了天然的便利條件。中越邊境貿易成為提升中越兩國貿易水平的主要途徑。例如，2015年廣西與越南邊境貿易總額為226.7億美元（見表1），占廣西外貿總額的44%; 加上云南與越南邊境貿易額約為3.8億美元，邊貿占當年兩國貿易總額960億美元的比重接近24%。由此可見， 邊境貿易在廣西與越南貿易乃至兩國貿易中占有重要地位。

在投資方面，近十年來，中國對越南投資保持增長勢頭，尤其是2018年以來，中國在越南的投資迅速增長。據越通社消息，2019年前8個月，共有103個國家和地區對越南進行投資，其中，中國香港居首位，投資總額達56.3億美元;韓國排名第二;新加坡排名第三;中國和日本分別排名第四和第五③。目前，中國在越南的投資總額已突破150億美元，從過去居越南外資來源國的前十名上升到目前的第四位。

中國對越南投資的迅猛發展與2018年以來的中美貿易摩擦有一定的關系，可視為一個外部因素，但是，兩國經貿關系近30年來的連續快速發展主要還取決于兩國之間的內在因素，其中既有經濟因素也有政治因素。經濟因素主要得益于兩國地理位置的便利、貿易結構的互補性和發展階段的階梯性等;而政治因素則是得益于兩黨兩國高層的頂層設計和積極推動，保證了兩國關系總體平穩發展的大局，也成為推動中越關系全面發展的重要動力和支柱——而這種頂層設計和推動也是中越兩國經貿關系具有特殊性的一個重要表現，是過去幾十年來兩國關系總體保持良好發展大局的一個重要經驗。

中越兩國從21世紀初開始探討建立跨境經濟區， 之后正式提出建立跨境經濟合作區①， 這是在中國倡導“一帶一路”和越南積極融入國際的背景下，兩國高層為適應國際環境變化和兩國戰略發展需要而提出的旨在推動兩國經貿關系持續發展的頂層設計方案。然而，盡管雙方相關部門和地方為建設跨境經濟合作區做了很多努力，也取得了一定的進展，但是，由于種種原因，實際上至今兩國還沒有成功建立一個跨境經濟合作區，其中存在的一些問題和困難需要認知、研究并加以克服。

最近，推動建設中越兩國跨境合作區再添新動力。2019年8月26日，與越南交界的云南、廣西兩省區都被列入中國新設立的六個自由貿易試驗區名單中，而兩省區的自由貿易區都把加強邊境地區對外合作開放作為重要內容，這無疑將極大地推動云南、廣西兩省區與越南邊境省乃至越南的全面合作。從越方來看，近期越南提出了“革新2.0”以挖掘和補充越南經濟發展的新動力，以期應對地區變革和“工業4.0”時代帶來的新挑戰。因此，希望中越雙方都能夠充分把握政策時機，在跨境經濟合作方面取得突破性進展。本文出于此目的從學術方面進行一些有益探討。

二、中越跨境合作的積極因素

中越邊境地處偏遠山區、條件艱苦，地理環境較為復雜，邊境地區成為打擊走私、禁毒、禁賭、防范打擊恐怖主義、打擊非法出入境和拐賣人口等工作的重點地區，容易滋生社會弊端和國家不安定因素。邊境地區建設和發展對國家整體的穩定和繁榮發展意義重大。一方面，建設好邊境地區將有利于改變“老少邊窮”的歷史面貌，建設穩定有序、安居樂業的良好邊境社會秩序;另一方面，興邊安民也是到21世紀中葉中國實現中華民族偉大復興中國夢，越南實現建成民富、國強、民主、公平、文明的社會主義定向的現代化工業國目標的必要步驟。與此同時，建設開放的邊境地區是探索邊境地區對外開放的重要路徑。因此，中越跨境合作將有利于提升中國沿邊開放水平，服務國家周邊外交戰略和“一帶一路”倡議;有利于貫徹中越兩國“長期穩定、面向未來、睦鄰友好、全面合作”方針;有利于加強中國與中南半島的聯通，有利于中國—東盟自由貿易區升級版建設，實現更高層次的區域經濟一體化，為構建中國—東盟命運共同體奠定基礎。

對于中越兩國之間的跨境經濟合作，有以下幾個方面的積極因素在發揮作用：

（一）兩國高層積極引領

2004年5月20日，越南政府總理潘文凱在對中國進行國事訪問時向中國提出了共建“兩廊一圈”②的提議。兩國自2006年以來在“兩廊一圈”規劃框架內開展合作，取得了重要成果， 越南北方省市與中國西南省區圍繞“兩廊一圈”開展了基礎設施互聯互通和貿易便利化的合作。

2013年6月，越南國家主席張晉創訪華時，雙方同意進一步加強兩國邊境省區特別是中國廣東、廣西、海南、云南四省（區）與越南奠邊、萊州、老街、河江、高平、諒山、廣寧七省之間的合作，發揮兩國地方有關合作機制的作用，重點推進經貿、交通基礎設施、科教文衛等領域合作，促進兩國邊境省區的共同發展。2013年10月，中國商務部與越南工貿部簽署《關于建設跨境經濟合作區的諒解備忘錄》。2013年9月和10月，由中國國家主席習近平分別提出建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的合作倡議。2013年12月14日，中國印發的《國務院關于加快沿邊地區開發開放的若干意見》（國發〔2013〕50號）提出，研究在條件比較成熟的邊境地區設立新的邊境合作區和跨境經濟合作區。2014年3月4日，中國商務部與越南工貿部在中國重慶就中越跨境合作區建設舉行首輪司局級磋商會議進行了對接。2015年3月28日，中國國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，標志著以共商、共建、共享為合作原則，旨在通過沿線各國的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，從而實現互利共贏的新時期中國對外開放新政策的正式出臺。

2015年11月，習近平以中共中央總書記和中國國家主席的雙重身份對越南進行國事訪問。訪問期間，在與越共中央總書記阮富仲舉行會談時，習近平強調：中越兩國山水相連、唇齒相依，中越是具有戰略意義的命運共同體。“中越命運共同體”概念的提出體現了中方對中越關系的重視，具有深刻的內涵。訪問期間，中越兩國簽署了系列合作協議，發表了聯合聲明。聯合聲明指出：加強兩國間發展戰略對接，推動“一帶一路”倡議與“兩廊一圈”構想對接，加強在建材、輔助工業、裝備制造、電力和可再生能源等領域產能合作;加緊成立工作組，積極商簽跨境經濟合作區建設共同總體方案。2015年年底，中國編制完成《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》中方草案。

2015年12月24日，中國國務院印發《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》。《意見》著眼于實現穩邊安邊興邊，綜合考慮經濟發展、邊疆穩定、民族團結、周邊安寧的需要，從深入推進興邊富民行動、改革體制機制、調整貿易結構、促進特色優勢產業發展、提升旅游開放水平、加強基礎設施建設、加大財稅支持力度、鼓勵金融創新與開放等8個方面提出了31條政策措施，這為廣西、云南加大與越南經濟合作增添了動力和政策保障。

2017年1月，越共中央總書記阮富仲訪華，兩國發表的聯合公報指出：要進一步加強經貿務實合作;做好雙邊合作的總體戰略規劃;積極推進兩國發展戰略對接，包括“一帶一路”倡議與“兩廊一圈”構想對接;積極磋商達成一致，盡早簽署《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》。越南國家主席陳大光在2017年5月訪問中國并出席“一帶一路”國際合作高峰論壇時表示：越南與中國正在推動“兩廊一圈”規劃與“一帶一路”建設有效對接。這將有助于擴大兩國之間及兩國與其他國家之間的貿易投資，不斷開拓市場，吸引更多的基礎設施建設投資①。

2017年11月，中國國家主席習近平訪問越南，中越雙方簽署了《關于加快推進中越跨境經濟合作區建設框架協議談判進程的諒解備忘錄》《確定2017—2021年中越經貿合作五年發展規劃重點合作項目清單的諒解備忘錄》《關于人力資源合作開發諒解備忘錄》等18項合作協議，強調雙方要積極商談跨境經濟合作區建設框架協議，帶動兩國邊境地區發展，提升雙方互聯互通水平。

2018年8月20日，中國國家主席習近平在中國北京會見越共中央政治局委員、中央書記處常務書記陳國旺。習近平表示，雙方要通過多種形式保持高層交往，加強對雙邊關系的政治引領;要加大兩國發展戰略對接和政策溝通，不斷深化務實合作。陳國旺與中共中央政治局常委王滬寧會見時表示，越中兩黨關系對越中關系發展發揮著關鍵引領作用。越南共產黨始終堅定支持社會主義中國發展強大，希望同中方一道，秉持“十六字”方針和“四好”精神，深化治黨治國經驗交流， 加強各領域務實合作， 妥善管控分歧，共同建設越中具有戰略意義的命運共同體。

（二）兩國邊境地區積極準備，努力推動跨境

經濟合作不斷取得新進展

1. 從中越邊境合作到跨境經濟合作區建設構想

中越兩國關系正常化后，中越陸地邊境線上的民間貿易非常活躍。2004年5月，越方提出建設“兩廊一圈”的建議得到中方的積極響應。同年10月，兩國政府發表《中越聯合公報》，雙方同意在兩國政府經貿合作委員會框架下成立專家組，確定“兩廊一圈”合作范圍，包括中國的廣西、云南、廣東、海南四省區和越南的老街、諒山、廣寧、河內及海防五省市，涉及中越10多個沿海地區。從2005年起，中國廣西憑祥市提出跨境經濟合作區建設構想，還與越南諒山省商貿旅游廳簽訂了構建中越憑祥—同登跨境經濟合作區合作意向。同年，中國云南省紅河州人民政府與越南老街省人民委員會簽署了《中國紅河—越南老街經濟合作區方案》，這是中方邊境兩省區對越南提出“兩廊一圈”建設規劃的積極呼應。2006年11月，《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于開展 “兩廊一圈”的合作諒解備忘錄》在越南河內簽訂。

2007年5月和2008年4月，兩任中共廣西壯族自治區委員會書記先后訪問越南，就中越憑祥—同登跨境經濟合作區項目與越南領導人及計劃投資部、工貿部、諒山省領導進行交流，得到越方的積極響應。2007年，中國廣西與越南的相關省份簽署地方政府間相關框架協議，規劃建設中國廣西與越南有關省份的三個跨境經濟合作區。2010年9月，中國廣西與越南廣寧省共同簽署了《共同推進建立中國廣西東興—越南廣寧省芒街跨境經濟合作區協議》。至此，中越在主要邊境口岸城市都提出了建設跨境經濟合作區的發展戰略。2013年10月，中國商務部與越南工貿部簽署《關于建設跨境經濟合作區的諒解備忘錄》。2014年3月4日，中國商務部與越南工貿部在中國重慶就中越跨境經濟合作區建設舉行首輪司局級磋商會議進行了對接。2015年，中國編制完成《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》中方草案，東興—芒街、憑祥—同登、河口—老街跨境經濟合作區被納入總體方案。

然而，過去三年來，越方并未對合作總體方案做出反饋，雙方總體合作方案至今未能出臺，導致跨境經濟合作區建設在兩國邊境相關各地方的進展艱難。

2. 設想中的四個中越跨境經濟合作區的推進情況

（1）憑祥—同登跨境經濟合作區

中越憑祥—同登跨境經濟合作區實行“一線放開、二線管住、境內關外、分線管理”的監管模式，按照“兩國一區、一區兩園”的合作格局進行規劃。憑祥規劃面積為93.9平方千米，其中圍網區面積為14.48平方千米，包括友誼關、浦寨、弄懷、卡鳳和馬加五個片區及綜合保稅區。同登園區主要部分規劃面積為14平方千米，從越南新清口岸延伸至谷楠口岸。

目前，憑祥—同登跨境經濟區建設在憑祥取得多方面的積極進展，為設立跨境經濟合作區奠定了基礎。一是兩國運輸車輛互聯互通實現跨越。2013年6月，中國—越南友誼關·友誼口岸中越公務車輛及貨運直達車輛開通，中國深圳—南寧—憑祥—越南河內物流線路全線開通，實現了兩國運輸車輛及公務車輛可以跨境通行。二是基礎設施條件大大改善，多個海關監管貨場、貨物監管中心和聯檢綜合樓等項目投入使用，友誼關貨物專用通道已經運行，跨境經濟合作區路網工程全面啟動。三是通關便利化、貿易便利化改革逐步深化。2015年7月2日，中越跨境經濟合作區在中國廣西憑祥市舉行了第一次定期會晤;2015年8月9日，中越雙方又在中國廣西商務廳舉行了加快建設中越跨境經濟合作區工作交流會，中越憑祥—同登跨境經濟合作區建設達成了一定的共識，在口岸互聯互通建設、治理口岸擁堵、跨境勞務合作和跨境旅游建設等方面有了較大進展、取得了較好成效。2016年2月，雙方就推進互聯互通建設、跨境經濟合作區建設和國際旅游等領域交流合作達成共識。目前，越南勞工已經能夠便捷辦理到憑祥跨境務工手續。

（2）東興—芒街跨境經濟合作區

中越東興—芒街跨境經濟合作區規劃總面積為23.44平方千米，其中，中方園區規劃面積為9.94平方千米，越方園區規劃面積為13.5平方千米。中方園區按照“1+7”模式進行規劃建設，即1個核心區即圍網區為9.94平方千米，7個配套區共74平方千米，實行“前店后廠”的產業開發模式。2017年，東興國家重點開發開放試驗區和跨境經濟合作區在規劃體系完善、基礎設施建設方面取得新突破。2017年4月，東興試驗區管委會與越南廣寧省工作代表團舉行中國東興—越南芒街跨境經濟合作區建設工作交流會議，雙方在跨境經濟合作區規劃建設和政策方面達成重要共識，形成了中國東興—越南芒街跨境經濟合作區首張中越雙方規劃合并圖。

（3）河口—老街跨境經濟合作區

中越河口—老街跨境經濟合作區位于中國河口縣和越南老街市，規劃圍網區總面積為21平方千米（中方區域為11平方千米，越方區域為10平方千米），主要規劃發展加工制造業、跨境商貿、國際金融、現代物流、跨境旅游和國際會展6個方面的主導產業，實行“一線放開、二線管住、境內關外、自由貿易”的特殊監管模式。

2008年10月，中國云南省商務廳委托中國商務部國際貿易研究院編制了中越跨境經濟合作區可行性研究報告。2009年5月，中越跨境經濟合作區專家組完成評審并上報中國國務院。2012年6月，中央部委明確提出推動建設中越河口—老街跨境經濟合作區。2012年，中國商務部組織滇桂兩省區完成中越跨境經濟合作區共同總體方案初稿，征求國家層面有關部委意見，并交由越南工貿部修改完善。2013年8月，越南政府安排，由工貿部牽頭，相關部門配合研究編制了老街—河口跨境經濟合作區建設方案。2014年9月，越南河內至老街高速公路全線通車，河口—老街跨境經濟合作區建設得到提速。2016年11月12日，河口—老街跨境經濟合作區項目舉行開工儀式。

（4）龍邦—茶嶺跨境經濟合作區

中越龍邦—茶嶺跨境經濟合作區中方區域位于廣西靖西市龍邦鎮，越方區域位于高平省茶嶺。由于越方一側交通條件較差，公路等級低，交通不暢，運輸時間長，物流成本高，在口岸之間的競爭中處于不利地位。2015年，中方編制完成的《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》草案中，由于龍邦口岸當時交通及口岸基礎設施條件都比較差，口岸通關量少，加上項目推進慢而未被納入。2017年2月，在越南政府總理阮春福的見證下，中國廣西百色市與越南高平省簽署了《中國廣西百色市與越南高平省加快中國龍邦—越南茶嶺跨境經濟合作區試點項目建設的協議》。2018年，中國廣西建議將龍邦—茶嶺跨境經濟合作區列入《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》。

龍邦口岸運營規劃從以邊貿帶動為主的單一模式向以貿易、投資、加工制造、旅游等協調帶動的綜合模式轉變。園區建設將加速邊境地區生產要素流動，形成以落地加工為集群的產業組合，實現“貿工互動”的格局。

規劃中的龍邦—茶嶺跨境經濟合作區圍網區域面積約為28.63平方千米，其中，中方區域為14.57平方千米，越方區域為14.06平方千米。越南官方規劃建設總面積為44.56平方千米的口岸經濟區，由茶嶺口岸園區和高平園區兩個園區組成。其中，茶嶺口岸園區一期工程建設包括口岸聯檢區、倉儲區、出口加工、監管堆場及商務中心等，建成后將與中方龍邦口岸功能區實現無縫對接。目前，茶嶺口岸聯檢區、倉儲區及旅檢通道均已投入使用。然而，由于高平省目前的基礎設施條件較差，高平省政府將通過申請國家政策補貼和投資支持，使其盡快納入越南國家高速路網規劃藍圖并早日建成通車。

3. 中越雙方深化改革（革新）帶來的政策新機遇

從中方來看，中國正在推進新一輪改革開放，尤其是中國廣西和云南獲準建立自由貿易試驗區帶來的新機遇。

廣西、云南兩省區將充分利用自由貿易試驗區的各種政策空間，積極拓展對外經濟合作。越南是唯一與廣西接壤的國家，廣西自由貿易區三個片區中，欽州港片區重點發展港航物流、國際貿易等產業，致力于打造國際陸海貿易新通道門戶港;崇左片區則重點發展與越南的跨境貿易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境勞務合作，致力于打造跨境產業合作示范區，構建國際陸海貿易新通道陸路門戶。

越南也是與中國云南省接壤的3個國家之一，且是云南自由貿易試驗區三個片區之一紅河片區的合作對象。紅河片區位于擁有兩個國家級一類口岸的河口縣，有泛亞鐵路（東線）、滇越鐵路、蒙河高速公路與越南相連。紅河片區計劃重點發展加工及貿易、大健康服務、跨境旅游和跨境電商等產業，打造面向東盟的加工制造基地、商貿物流中心和中越經濟走廊創新合作示范區。

從越南來看，越南政府提出越南要“革新2.0”，大力改革經濟政策、行政體制和法律制度以吸引國內外資源，為革新30年后的持續發展增添新動力① 。

4. 應對外部貿易保護主義：化危為機

當前，美國實施貿易保護主義而發動對華乃至對越南和世界各地的“貿易戰”，為中越兩國跨境經濟合作提供了化危為機的一個機遇，激勵雙方合作以應對困難。

越南經濟專家認為，中美貿易摩擦對越南既是機遇也是挑戰，至于是積極影響大還是消極影響大，則取決于越南的應對策略和越南企業是否懂得利用這一機遇②。越南專家建議要借此機會吸引來自中國的投資，同時減少由此引起的生產資料進口的增加而擴大的對華貿易逆差。因此，如果雙方合作建立工業園區或出口加工區，那將是一個兩全之策。

美國《華爾街日報》等媒體的一些調研報告認為，來自中國浙江、廣東的企業將制造業企業的生產環節轉移至越南，主要原因一方面是越南與許多國家和地區簽署了自由貿易協定，越南進出口成本低;另一方面是一些歐美國家頻繁針對中國設置各種貿易壁壘，中國企業“落戶”越南還可以繞開反傾銷等種種限制。不過，調研報告認為，越南作為制造業承接地的劣勢已很明顯。例如，產業鏈不完整，越南很難建立像中國那樣完整的工業部門和產業鏈，這導致即使企業在越南生產，其上游零部件還得從中國進口，無形中造成成本增加。而且，越南的人口和國內市場體量有限，勞動力成本和土地成本很快就會失去優勢。

一方面，中資企業利用越南避免受到美國對華貿易的沖擊，而越南可以借機實現產業升級和完善產業鏈，這對越南來說是個機會。

另一方面，中資企業轉移越南短期內刺激了越南的外資和外貿，但從長遠來看，越南面臨很多新的問題。如果能抓住這個機會，引入中國資金、技術和管理經驗，借助中資企業運作提升本國的產業結構，建立起類似中國廣東深圳周邊地區的產業鏈，這對越南來說是個千載難逢的機遇。

三、推進中越跨境經濟合作面臨的問題與解決思路

（一）主要問題

首先，從邊境貿易來看，存在邊境貿易本身的問題以及由于邊境貿易優惠政策而引致的問題。

為推動邊境貿易的順利發展，中越兩國在道路、口岸等基礎設施建設方面還需進一步提升，政策協調方面也需要進一步加強。目前，兩國口岸管理的制度還沒有實現協調。例如，根據憑祥口岸的一份調研報告，從兩國的邊貿管理看，越南方面比較寬松，報關手續簡便，繼續執行優惠稅率，而中國對邊境市場的管理較為嚴格，沒有開放中越雙方邊民互市點（區）出入境人員的管理，越南公民憑身份證可以進入中方互市點，但中國公民不能憑身份證出境。同時，中國在免稅額度、地理范圍以及免稅對象上的規定也沒有越南寬松優惠。此外，由于越南對邊貿管理不嚴，走私行為屢禁不止，邊境貿易中假冒偽劣商品充斥，嚴重影響了越南消費者對中國產品的認知。

與此同時，由于長期以來國家給予邊境貿易優惠政策而形成的習慣性依賴思維亟待改變。長期以來，在中越兩國積極推動邊境合作背景下，國家給了旨在刺激邊境地區生產發展、提高邊民生活水平的很多財稅優惠政策措施，包括各種減免關稅、各種補貼等，對于邊境地區富民興邊發揮了積極作用。但是，這種優惠政策只適用于改革開放初期或者專屬于各地的臨時性過渡政策，管理較為松散，因而也滋生了一些不良行為。隨著改革的深化及與國際接軌的要求，各種經濟政策和行為必須規范化，國家給予邊境地區的各種特殊優惠政策將逐漸減少甚至取消。國家對邊境貿易政策和管理辦法進行調整，取消了多種進出口商品優惠政策，邊境地區邊貿優惠政策作用逐步弱化乃至不復存在。然而，邊境地區原來那種靠政策給予減免財稅而獲利的思維一時還難以轉變，依然想辦法向國家要各種優惠。因此，邊境地區需要積極轉變思維，認識到通過國家讓利來獲得發展的方式已經不適應當前形勢發展需要，而升級并規范化邊境貿易管理模式、通過改變生產方式和提高生產能力來獲得發展才是正道。邊境各級政府部門應借助建立廣西自由貿易試驗區的東風，制定好邊境投資貿易的管理政策和產業政策，打擊走私、逃稅、詐騙等各種違法行為，為邊境貿易健康發展提供安全、穩定、便捷的條件;與此同時，還應積極加強與越南相關部門的溝通，推動跨境經濟合作朝著規范化、產業化的方向發展。

其次，從跨境經濟合作區建設來看，跨境經濟合作區是一個全新的模式，更是一項龐大而復雜的系統性工程，涉及合作雙方在機制、政策、法律和產業等各個方面的對接與協調。因此，實施起來需要在國家政策方面做很多突破，尤其是在行政管轄權方面需要協調，因而，的確存在一定的難度，世界上目前還未有一個成功的例子。此外，中越跨境經濟合作區的綜合總體方案難以出臺，也還有越南方面的各種謹慎的考慮，需要強化雙方政治互信的基礎。

此外，跨境經濟合作區建設還面臨一些具體問題。主要體現在：

一是中越雙方進度不一，政策措施不匹配。中方各口岸園區普遍對于建設跨境經濟區態度積極、進展迅速，越方雖有計劃但行動相對滯后。2015年12月，越南政府總理批準了9個使用2016—2020年中央財政集中投資發展的重點邊境口岸經濟區。其中，與中國毗鄰的有4個口岸經濟區，分別是廣寧省芒街口岸經濟區、諒山省同登—諒山口岸經濟區、老街省老街口岸經濟區和高平省口岸經濟區。然而，這些經濟區并未與中方形成對接。又如，越南政府已在馱隆口岸設立經濟合作區，作為與中國接壤的越南3個國家級經濟開發區之一，但中國現在僅把與馱隆對應的水口口岸作為一個通道型口岸。兩國政策和基礎設施不匹配，無疑極大地制約了雙方經濟合作區的進展。

二是越方對于推進中越邊境地區合作受到地緣政治的影響，行動較為謹慎，相關部門在建設中越跨境經濟合作區問題上的意見并未取得完全一致。

三是越方基礎設施條件較差，道路、倉儲等條件未能滿足要求，且資金缺乏，各項建設進展不順暢。例如，龍邦—茶嶺口岸，越南境內交通不暢，運輸時間長，盡管中方的龍邦口岸積極推進，靖西—龍邦高速公路2018年年底通車，但越方口岸基礎設施建設卻未能啟動，且龍邦—茶嶺口岸一般貿易口岸未能開通。

四是各跨境經濟合作區定位功能大同小異，沒有特色，容易形成重復建設或惡性競爭。因此，亟需國家加強頂層設計，從長計議，統籌協調，按照分工明確、各具特色和專業化、現代化方向建設跨境經濟合作區。目前，各口岸存在相互競爭現象，手續和規則也不統一。

五是部分口岸的管理體制尚未明確，行政隸屬關系有待進一步明晰。其中，河口—老街和東興—芒街跨境經濟合作區申報建設責任主體比較明確;憑祥—同登和龍邦—茶嶺跨境經濟合作區申報工作責任主體則尚未明晰，尤其是龍邦—茶嶺跨境經濟合作區的性質仍未明確，導致園區企業業務進展頗費周折，這最終會影響跨境經濟合作區的報批進度。邊境地區管理不規范、政出多門、多頭管理的問題不時可見，有的部門不按規定收取入境費，超標準收費的現象時有發生。

（二）對策建議

第一，繼續發揮中越兩國高層的引領作用，加強學術交流，同時加強民間溝通并積極引導輿論導向，管控消極輿論宣傳，增強兩國政治互信，為推動合作奠定民意基礎和政治互信。

第二，化解建設跨境經濟合作區的各種思想障礙和機制障礙，積極推進中越兩國跨境經濟合作，盡早簽訂《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》。政府要充分發揮和調動企業的積極性，地方政府著力創造良好的營商環境，形成政企合力，上下通氣一盤棋。建議成立由兩國副總理牽頭的“中越跨境經濟合作區建設綜合協調工作委員會”，或者在雙邊經貿合作委員會下設專門委員會，主要成員包括一名副總理以及兩國商務部、外交部、發改委、財政部、海關的代表、地方省市縣相關部門負責人等。在每個跨境經濟合作區設立秘書處，負責日常事務;每季度合署辦公一次，每年進行一次工作總結，總結經驗、解決問題，積極推動進展。

第三，加強頂層設計，理順關系，統籌協調各部門、地方和口岸的職能、功能、利益關系（包括各部門職責范圍，口岸功能和權限、隸屬關系，以及廣西與云南、各口岸之間、各主管部門和部門之間的關系等）。建議根據不同口岸的區位優勢和特色，規劃形成具有特色功能的跨境經濟合作區，以及按貨物類別分類的口岸，如紡織品、農產品以及相關農副產品進出口的專門口岸，以避免各個跨境經濟合作區合作之間的不合理競爭，又有利于跨境經濟合作區的專業化、現代化。

第四，加強兩國對口單位的交流和溝通，在法律文件、行政管理體制融通方面加強合作探索;繼續加大道路、倉儲等基礎設施建設，保證基礎設施互聯互通;提高貿易便利化水平，創新口岸監管模式，提升金融服務便利化功能，促進人員往來便利化;降低結算的時間成本和資金成本，有效推動貿易結算便利化、規范化。

綜上所述，由于中越兩國在地理位置、文化習俗、政治制度、經濟互補性等多方面的便利條件，兩國的跨境經濟合作具備了充分的基礎和條件。在當前發達國家貿易保護主義興起的背景下，中越兩國應把握中國廣西、云南獲批建立自由貿易試驗區的機遇， 充分發揮越南政府提出的“革新2.0” 的戰略契機，積極推進兩國跨境經濟合作，發揮“1+1>2”的合作精神要義，以應對外部環境變化帶來的沖擊，為中國與東盟國家和歐亞大陸的大通道（南向—北向通道）建設、推進中越兩國“一帶一路”倡議與“兩廊一圈”構想對接，開展積極務實合作， 造福兩國邊境人民，為中越兩國關系積極向前發展增添基石。

（責任編輯： 李碧華）