環(huán)境保護政策倫理失范及其審計治理

孟金卓

【摘要】環(huán)境保護具有其天然的政治正確性，但是部分社會公眾對推行環(huán)境保護政策帶來的平等、公正等倫理問題表現(xiàn)出了焦慮情緒，進而動搖了政策執(zhí)行的民意基礎(chǔ)，降低了政策執(zhí)行的最終效果。國家審計對環(huán)境保護政策的決策與執(zhí)行情況進行監(jiān)督評價，其實質(zhì)就是維護政策的公共性倫理，而國家審計的獨立性則確保審計機關(guān)開展的公共政策倫理評價能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，緩解政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的緊張與對抗，促成公共政策過程的良性循環(huán)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護政策;國家審計;倫理失范：價值理性;公共性;正義性

【中圖分類號】F239.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）13-0121-7

優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境承載了社會公眾對生活質(zhì)量的期盼和追求，環(huán)境保護政策在當今的社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用。黨的十九大報告中明確指出要堅持人與自然和諧共生，加快生態(tài)文明體制改革，著力解決突出的環(huán)境問題。盡管保護環(huán)境早已是社會共識，但環(huán)境保護政策卻并未贏得社會公眾的一致認可。社會公眾對環(huán)境保護政策的批判，既有技術(shù)手段的因素，也有倫理評判的因素。環(huán)境保護政策是公共權(quán)力的具體彰顯，也是環(huán)境治理的重要工具，自然應(yīng)當納入國家審計監(jiān)督的范圍。面對社會公眾在環(huán)境保護政策上的意見分歧，審計機關(guān)在開展環(huán)境審計業(yè)務(wù)時應(yīng)當如何審視環(huán)境保護政策，從而維護社會公眾的根本利益呢？基于此，本文從倫理學(xué)的視角對環(huán)境保護政策中存在的倫理失范現(xiàn)象進行梳理與剖析，探討國家審計關(guān)注環(huán)境保護政策倫理的必要性以及治理環(huán)境保護政策倫理失范的具體路徑。

一、文獻綜述

（一）環(huán)境倫理、政策倫理與環(huán)境保護政策倫理

倫理道德是我國傳統(tǒng)文化的核心，天人合一、道法自然與眾生平等的德治思想影響著我國的環(huán)境經(jīng)濟政策以及不同政策主體的行為[1]。倫理是對道德的批判性分析，其目標是獲取人類決策和行為的價值與標準;而環(huán)境倫理主要處理與環(huán)境相關(guān)聯(lián)并且以價值為基礎(chǔ)的人類決策和行為[2]。環(huán)境倫理通過確立人類對待環(huán)境及環(huán)境問題的基本價值觀和道德規(guī)范，來影響人類的決策思維和行為方式[3]。它是人與自然和諧關(guān)系的倫理支點，其追求的終極目標是保持內(nèi)在自然與外在自然的統(tǒng)一，實現(xiàn)人與自然的和諧以及天物人的合一[4]。

公共政策倫理研究的邏輯起點是“公共性”，其核心范疇與基本倫理規(guī)范應(yīng)當建立在社會公平正義的基礎(chǔ)之上，以追求公共利益作為政策目標，強調(diào)政策主體的公共責任與公共精神[5]。功利主義長久以來在經(jīng)濟領(lǐng)域中占據(jù)著重要地位，在公共政策的執(zhí)行中更多地注重制度效用，從而導(dǎo)致公共政策的倫理性缺失，實踐中公共政策的公共屬性往往被其他因素所左右[6]。公共政策的價值分配失衡必然導(dǎo)致邏輯沖突和實踐困境，因此公共政策倫理應(yīng)該以公平正義為首要價值，促進公共政策從功利主義向公平正義轉(zhuǎn)變[7]?？傊?，公共政策倫理的價值標準主要包括維護公共利益、追求公平正義以及提升最大多數(shù)人的福祉[8]。

環(huán)境保護政策既是體現(xiàn)環(huán)境倫理的載體，又應(yīng)當符合政策倫理的要求。環(huán)境保護政策倫理意蘊多維、價值取向多元，政策實踐的失敗表明環(huán)境保護政策的內(nèi)驅(qū)力應(yīng)當是倫理價值取向而非功利主義取向[9]。在傳統(tǒng)德治思想的引導(dǎo)下，公平正義被認為是環(huán)境經(jīng)濟政策倫理的生命線[1]。總體而言，到目前為止，關(guān)于環(huán)境保護政策倫理問題的研究成果較少，且這些研究成果中對環(huán)境保護政策倫理的理解更偏向于環(huán)境倫理本身，或多或少忽略了政策的公共性價值。

（二）環(huán)境審計、政策審計與環(huán)境保護政策審計

目前，環(huán)境審計領(lǐng)域的理論研究主題涵蓋了理論結(jié)構(gòu)、審計環(huán)境、審計需求、審計本質(zhì)、審計模式等[10-14]。遺憾的是，在諸多環(huán)境審計學(xué)術(shù)成果中，還沒有從環(huán)境倫理視角審視環(huán)境審計的研究。

按照學(xué)術(shù)主題區(qū)分，目前關(guān)于公共政策審計的學(xué)術(shù)研究大致可以分為兩類：第一類研究關(guān)注的是審計機關(guān)在公共政策中的角色，重點是如何發(fā)揮審計機關(guān)的職能并體現(xiàn)其價值[15-17]。第二類研究關(guān)注的是審計機關(guān)的公共政策審計業(yè)務(wù)，重點關(guān)注審計思路、方法與實務(wù)指導(dǎo)[18-20];從研究對象來看，現(xiàn)有的研究成果集中關(guān)注于審計機關(guān)在公共政策監(jiān)督評價中的作用機制與實施方法，缺乏對其他政策主體的研究。由于審計研究中對于各類政策主體的價值取向、利益訴求、策略偏好缺乏足夠的關(guān)注，使得理論研究成果對審計實踐提供的指導(dǎo)被迫局限于如何“多快好省”地查找合規(guī)性問題，從而缺乏從倫理層面考察公共政策及政策主體行為的視野，也間接制約了審計成果的層次提升與效果顯現(xiàn)。

我國環(huán)境治理已經(jīng)邁入復(fù)合型治理的新階段，既包括資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)紅線及生態(tài)補償?shù)瓤茖W(xué)制度層面，也包括強化執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管及責任追究等行動層面，更重要的是體現(xiàn)在社會層面上的公眾參與及多元共治[21]。良好的環(huán)境治理是減少環(huán)境負外部性效應(yīng)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，而環(huán)境政策審計作為環(huán)境治理的重要工具，在提升國家環(huán)境治理能力中承擔著重要角色[22]。審計機關(guān)在環(huán)境政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的各個階段發(fā)揮審計監(jiān)督評價功能是環(huán)境治理的內(nèi)在要求，環(huán)境政策審計能夠在優(yōu)化政策設(shè)計、促進政策落實、評價政策效果、服務(wù)環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用[23]。由此可見，目前對環(huán)境保護政策審計的研究中，更多地偏向于制度與技術(shù)路線.缺乏對政策倫理的關(guān)注。

（三）相關(guān)研究評述

從環(huán)境的角度來說，人民群眾對優(yōu)良環(huán)境的向往以及國家可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求決定了我們必須正視環(huán)境問題。對環(huán)境倫理問題的重視，實質(zhì)上是對于人類生存發(fā)展中環(huán)境問題的關(guān)切與反思。人與自然和諧共生既是我國倫理哲學(xué)的重要思想，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求，這已經(jīng)是相關(guān)研究者的共識。從政策的角度來說，解決環(huán)境問題的重要工具就是環(huán)境保護政策?，F(xiàn)有的環(huán)境保護政策倫理研究已經(jīng)開始關(guān)注政策活動是否符合環(huán)境倫理的要求，即政策活動的效果是否符合可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共生等價值規(guī)范。然而，這些研究不同程度地忽視了環(huán)境保護政策作為一項公共政策應(yīng)當具備的倫理考量——用以實現(xiàn)環(huán)境保護目標的政策工具的設(shè)計與運用，是否符合人民群眾可接受的倫理規(guī)范以及全社會的價值觀？研究者對這一重要問題的漠視，或多或少反映出全社會對于環(huán)境保護政策倫理問題的忽視。環(huán)境保護政策的工具理性被過度強調(diào)，其價值理性反而被忽視了。

同樣的問題也存在于審計研究領(lǐng)域。既有的研究成果主要集中在“為什么要審計”“怎么做審計”等主題上，研究的對象主要聚焦在審計機關(guān)上。已有的研究成果通過引入機會主義、國家治理等重要理論，基本上已經(jīng)完成對審計必要性的論證。而在如何開展審計方面，相關(guān)文獻更是從審計方法運用、審計管理提升等多個方面開展了大量的技術(shù)性研究。然而值得研究者反思的一個問題是，在審計實踐中經(jīng)常強調(diào)的諸如“維護人民群眾利益”之類的價值導(dǎo)向，為何到了審計研究領(lǐng)域卻歸結(jié)到了技術(shù)層面？以至于在理論研究中總是簡單地將“查問題”作為工具手段，卻忽視了這些問題產(chǎn)生背后的倫理失范問題。倫理失范問題的存在，是違法違規(guī)問題產(chǎn)生的根源，因此，國家審計服務(wù)國家治理的路徑也應(yīng)當深化到倫理失范問題的治理上。從這個角度來說，本文提出的國家審計對環(huán)境保護政策倫理的關(guān)注，不失為審計研究的一個新視角以及審計治理的一個新思路。

二、環(huán)境保護政策的倫理內(nèi)涵與失范問題

（一）環(huán)境保護政策的倫理內(nèi)涵

“倫理”通常是指關(guān)于道德現(xiàn)象和道德關(guān)系的道理和理論。環(huán)境保護政策倫理是指以環(huán)境保護政策為中心所形成的倫理關(guān)系以及協(xié)調(diào)處理這些倫理關(guān)系的倫理意識和活動的總和。環(huán)境保護政策倫理是環(huán)境倫理與政策倫理互相融合的結(jié)晶，因此對環(huán)境保護政策的倫理審度應(yīng)當具有環(huán)境倫理與政策倫理這兩個基本維度。環(huán)境倫理的核心價值理念是人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念，在當前國情下就是要矯正傳統(tǒng)的人類中心主義思想下的各類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞，倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，正確處理生存、發(fā)展、保護、治理等活動之間的關(guān)系。政策倫理的核心價值理念是全面依法治國的法制理念，在當前國情下就是要制約與監(jiān)督公共權(quán)力的運行情況，推動公共利益的合理分配，積極維護公共權(quán)益。鑒于環(huán)境保護是目的，公共政策是手段，所以環(huán)境保護政策倫理應(yīng)當以環(huán)境倫理為歸宿、以政策倫理為特質(zhì)。

從倫理學(xué)的角度來看，價值理念只有轉(zhuǎn)化為具體的價值原則才能引導(dǎo)人類的活動。環(huán)境保護政策倫理的價值原則至少包括環(huán)境正義、程序正義、社會正義等多項基本原則。其中，環(huán)境正義原則既包括人與人之間環(huán)境權(quán)的公正，也包括人與環(huán)境之間的公正。前者是指尊重并保護弱勢群體的環(huán)境權(quán)益，調(diào)和個體與集體之間、國家與國家之間的環(huán)境權(quán)益沖突，調(diào)適當代人內(nèi)部以及代際之間的生存權(quán)與發(fā)展權(quán);后者是指尊重并遵循生態(tài)規(guī)律，倡導(dǎo)人與自然協(xié)調(diào)融合，處理好開發(fā)、利用、保護、補償之間的關(guān)系，積極維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性、多樣性與平衡性。程序正義原則是指環(huán)境保護政策在規(guī)范機制下運行，允許公民（尤其是弱勢的利益相關(guān)方）參與政策活動時具有平等的權(quán)利，公平對待各方提出的不同意見與建議，并根據(jù)各方能夠接受的程序機制形成最終決策。社會正義原則是指與環(huán)境保護政策相關(guān)的社會資源及機會配置的公平性，必須綜合分析環(huán)境保護政策對社會福利的影響，尊重不同社會群體（或個體）的環(huán)境保護偏好與成本支付意愿，關(guān)注環(huán)境保護政策中的環(huán)境權(quán)益分配與成本分擔問題。

（二）環(huán)境保護政策倫理失范問題的表征

1.部分環(huán)境保護政策工具運用的合理性不足。環(huán)境治理的政策工具一般包括三類，即以政府管制為代表的規(guī)制性工具、以稅收為主導(dǎo)的市場性工具、以公眾參與為標志的自愿性工具。其中，以政府管制為代表的規(guī)制性工具是我國環(huán)境保護政策的主要政策工具，通常也是政府面臨環(huán)境問題時的習(xí)慣性選擇，但是在實踐中卻容易陷入一種兩難的境地。一方面，考慮到復(fù)雜的政策環(huán)境與政策利益相關(guān)方，在政策設(shè)計時往往給予政策執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)，從而創(chuàng)造了政策執(zhí)行中的尋租空間。部分政府官員利用選擇性執(zhí)法謀取個人利益，滋生出環(huán)境保護領(lǐng)域的官僚主義作風與腐敗現(xiàn)象，最終損害了人民群眾的正當環(huán)境權(quán)益，逐漸使環(huán)境保護政策喪失了公平正義。另一方面，運動式的環(huán)境保護政策追求短期效應(yīng)，政策執(zhí)行中充斥著“一刀切”式的工作思路，強制推行未必符合實際的政策措施，反而會進一步損害弱勢群體的權(quán)益。由于忽視市場性工具的調(diào)節(jié)作用以及自愿性工具的能動作用，環(huán)境保護政策的實踐問題經(jīng)常招致社會輿論的批判。

2.部分環(huán)境保護政策程序正義性存疑。公共政策的程序正義性一般應(yīng)當符合公民參與并決定決策、程序過程中公民地位平等、決策過程中價值中立以及決策程序自治等幾個基本原則[24]。根據(jù)這幾條基本原則，當下環(huán)境保護政策在程序正義方面還存在不少問題。

一是人民群眾有一定的能力影響環(huán)境保護政策的議程設(shè)置，但參與決策討論的途徑較少，客觀上限制了理性協(xié)商共識的達成。盡管人民群眾可通過網(wǎng)絡(luò)等途徑發(fā)表其觀點或意見，但是難以直接參與或間接影響政策方案討論，以致其權(quán)益可能因政策出臺而受損，從而進一步帶來政策執(zhí)行中的阻滯。

二是人民群眾在決策過程中具有不平等的地位，不同的觀點或者意見并沒有得到同等的尊重。財富差異、城鄉(xiāng)差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異等因素導(dǎo)致不同社會階層的話語權(quán)差異不斷放大，部分弱勢群體難以發(fā)聲，其權(quán)益沒有得到有效保護。城市中產(chǎn)階級對決策的影響明顯高于低收入人群，農(nóng)村人口的權(quán)益沒有得到充分尊重與有效保護，部分北方地區(qū)供暖政策的變更即為例證。

三是地方政府沒有在決策過程中保持價值中立態(tài)度。地方政府在制定環(huán)境保護政策時往往以各類干部考核指標為導(dǎo)向，出臺的政策通常選擇性地落實中央意志，同時又隨著外部環(huán)保壓力的變化而彈性地調(diào)整政策。以地方政府主導(dǎo)的價值替代了以中央意志為代表的公共價值，政策的彈性調(diào)整最終損害了與政策相關(guān)的多元化利益。

四是決策程序規(guī)則沒有得到充分尊重。大量的環(huán)境保護政策由政府直接出臺，人大、政協(xié)以及相關(guān)的決策咨詢專家未能有效參與決策過程，部分重大政策并未公開征求意見，行政指令、領(lǐng)導(dǎo)意志最終成為決策的主要依據(jù)，通過議事規(guī)則來反映民意的程序反而被架空。

3.環(huán)境保護政策成本負擔不公平狀況持續(xù)存在。不同社會群體的利益訴求通常是不一致的，這就要求在政策制定環(huán)節(jié)必須根據(jù)公共利益的整體需要對社會生活做出權(quán)衡，從而在民主法治框架和公平正義追求下提升政策效應(yīng)與效果。以利益博弈為表象的政策活動，都以某種價值理念作為其最深層依據(jù)，環(huán)境保護政策亦是如此。從實踐來看，以環(huán)境保護為名義的各類公共政策在國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)之間、不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間重新分配了公共利益。由于決策程序正義性的不足，公共利益沒有得到合理界定與有效整合，導(dǎo)致了在制定政策方針時沒有通盤考慮不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、階層之間的環(huán)境保護支付意愿及支付能力。尤其是在“一刀切”的運動式政策模式下，環(huán)境保護政策的經(jīng)濟可行性讓位于政治服從性，不同政策主體的得益與其實際支付未能有效匹配。在上級的環(huán)境保護高壓下，下級政府的政治壓力陡增，政策執(zhí)行的行政成本膨脹，政策效果卻不盡如人意，甚至引發(fā)了少量群體性事件等極端反彈。

（三）環(huán)境保護政策倫理失范問題的成因

1.政府逐利行為與其公共角色之間存在沖突。政府在功利主義哲學(xué)的影響下，其行為模式已逐漸偏離公共利益維護者的角色，這一點在地方政府層面愈發(fā)明顯。地方政府與官員的“經(jīng)濟人”屬性日漸強化，集中表現(xiàn)為部分地方政府與民爭利、保護主義嚴重、尋租行為盛行、形象工程頻現(xiàn)。在環(huán)境保護領(lǐng)域，地方政府在決策及落實環(huán)節(jié)都或多或少地存在明顯違背其公共角色的行為。一方面，在政府權(quán)力邊界不清、決策權(quán)力過度集中及政府內(nèi)部擴權(quán)沖動等因素的影響下，政府在環(huán)境保護政策決策環(huán)節(jié)的尋租空間不斷擴大，“量身定制”的政策不斷出現(xiàn)，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑。另一方面，在政府責任邊界不明及監(jiān)督體系不完善的背景下，政府選擇性地采取環(huán)境政策執(zhí)行及環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，試圖在環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟之間、降低風險與提高政績之間獲取最大利益。龍碩等[25]認為，部分地方政府出于政治和經(jīng)濟利益的考慮，有放松環(huán)境規(guī)制以幫助污染企業(yè)擴大生產(chǎn)的動機，由此形成企業(yè)和地方政府的政企合謀。

2.政策過程中的價值理性及民主意識不足。在我國的環(huán)境保護政策過程中，價值理性明顯讓位于工具理性。在“效率優(yōu)先”思想的長期影響下，決策者往往試圖通過自洽的邏輯體系和精密的技術(shù)方法來實現(xiàn)效率最優(yōu)化或效用最大化。但是，對于政策目標設(shè)置是否合理、政策路徑選擇是否恰當、政策落實方法是否可行等一系列問題.決策者通常都是在封閉環(huán)境下做出判斷。在當前的決策機制下，其他利益相關(guān)方的呼聲通常被忽略了，在執(zhí)行過程中也沒有充分尊重弱勢群體的權(quán)益。人民當家做主的制度保障未能在環(huán)境保護政策過程中得以充分體現(xiàn)，決策民主時常被局限于行政部門內(nèi)部。人大未能有效融入環(huán)境保護政策決策機制，協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢未能有效發(fā)揮出來。由于決策者理念及制度設(shè)計中缺乏人本關(guān)懷，環(huán)境保護政策的效果往往難以達到各方的合理預(yù)期。

3.行政官員的政績理念與公眾期望存在差異。盡管有關(guān)環(huán)境保護的元政策并非由行政部門制定，但在實踐中大量的具體政策都是由行政部門主導(dǎo)。在現(xiàn)行考核及選拔機制的驅(qū)動下，行政官員的行為模式大多數(shù)情況都是“唯上”的。上級的偏好與意志決定了下級的行為，這對于執(zhí)行力的提升或許有一定的幫助，但也逐漸滋生出“不唯實”的問題。地方政府在設(shè)計環(huán)境保護政策時，強調(diào)與中央政府相關(guān)政策的對接與強化，在操作方法上卻簡單復(fù)刻相關(guān)政策文本，缺乏對地域性特征的必要關(guān)注。行政官員通常更關(guān)注環(huán)境保護政策在政治上的正確性與行政上的合規(guī)性，而不是經(jīng)濟上的可行性與效果上的可持續(xù)性。群眾的呼聲被選擇性地忽略或吸取，亟待解決的環(huán)境問題未必會被列入政策議程，各類環(huán)保項目與專項資金的安排未必切合當?shù)氐膶嶋H情況與真實需求，最終致使環(huán)境保護政策的整體效果差強人意。

三、國家審計治理環(huán)境保護政策倫理失范問題

（一）國家審計治理環(huán)境保護政策倫理失范問題的必要性

1.公共政策倫理問題是國家審計介入政策過程的重要因素。公共領(lǐng)域出現(xiàn)的機會主義行為不單純是由制度缺陷導(dǎo)致的，行為主體的倫理失范也是必要條件。以經(jīng)典的受托經(jīng)濟責任理論為例，假使受托方具有較高的倫理道德水準，那么可以設(shè)想即便受托方的利益訴求與委托方并非完全一致，也未必會利用其信息優(yōu)勢侵害委托方的利益。政策主體的行為受到法律制度的約束是國家治理的基本要求，而其倫理道德水準則部分地決定了機會主義行為發(fā)生的可能性，進而引致對公共政策開展國家審計監(jiān)督的內(nèi)在需求。國家審計是堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的重要抓手，審計關(guān)注的問題通常就是由于審計對象倫理道德水準低下進而突破法律或制度底線所導(dǎo)致的。在公共政策審計中關(guān)注倫理問題，既能更好地認識政策活動的本質(zhì)，有效識別審計風險的來源，也有助于挖掘政策問題的成因，促進政策效果的持續(xù)提升。

2.維護公共政策的倫理價值是國家審計的應(yīng)盡職責。公共政策的公共性至少與以下兩個層面的社會主義核心價值觀相關(guān)：一是國家層面的民主與和諧;二是社會層面的公正與法治。由國家審計對公共權(quán)力的運行情況進行必要的約束、制衡和監(jiān)督，既是政治民主框架下的必要制度安排，也是保障政治民主的重要途徑。國家審計通過開展審計活動維護經(jīng)濟秩序與規(guī)范權(quán)力運行、發(fā)布結(jié)果公告以促進政府與社會公眾的溝通等多種途徑，提高了社會公眾對于政府的信任程度，逐漸成為消除或調(diào)和社會矛盾的重要手段。國家審計把促進公平正義作為根本職責，國家審計體現(xiàn)的公平以其權(quán)力來源的合法性、運作程序的正當性、主體角色的獨立性作為保障，國家審計正義則是契約正義、程序正義與道德正義的有機統(tǒng)一[26]。國家審計是維護社會公眾根本權(quán)利的一項重要制度安排，這既體現(xiàn)了依法治國的理念，更是持續(xù)提升國家治理法制化水平的重要制度保障。國家審計對公共政策決策與執(zhí)行情況的監(jiān)督評價，實質(zhì)上就是維護政策的公共性倫理，守護國家治理活動的價值底線。

3.獨立性屬性決定國家審計在公共政策倫理評價中的重要角色。傳統(tǒng)的政策評價主要關(guān)注政策效率、效果與效益，較少從社會公正、可持續(xù)發(fā)展等角度分析公共政策的影響與成效。通過倫理標準對公共政策開展獨立評價，既是持續(xù)提升政策績效的重要依據(jù)，也是維護公共政策合理價值取向的重要途徑。機構(gòu)獨立決定了審計機關(guān)既不是政策制定者也不是政策執(zhí)行者，其評價結(jié)論不會受到相關(guān)政策主體的影響;經(jīng)濟獨立決定了審計機關(guān)與評價對象之間無利害關(guān)系，評價結(jié)論不會受到評價對象的干擾;精神獨立則保證了評價結(jié)論的公正客觀性，更加值得信息使用者的信賴。以獨立性為基礎(chǔ)衍化的審計職業(yè)道德則進一步確保了由審計機關(guān)開展的公共政策倫理評價能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，提出恰當?shù)膶徲嫿ㄗh以減少倫理失范現(xiàn)象，緩解政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的緊張與對抗，促成公共政策過程的良性循環(huán)。

（二）國家審計治理環(huán)境保護政策倫理失范問題的路徑

1.通過國家審計監(jiān)督約束公共權(quán)力運行，遏制公共權(quán)力的逐利傾向，推進政策程序的合法性與合理性，守護環(huán)境保護政策的公共性本源。環(huán)境保護政策是為了解決環(huán)境惡化問題、達成環(huán)境保護目標而設(shè)計并實施的統(tǒng)一政治經(jīng)濟行動，其合法性來源于社會公眾向公共部門讓渡部分權(quán)力，由公共部門行使公共權(quán)力調(diào)配社會資源以解決實際的環(huán)境問題。這種公共受托責任的存在是國家審計監(jiān)督評價環(huán)境保護政策的前提，決定了國家審計實踐中必須關(guān)注公共權(quán)力的運行情況，尤其是公共權(quán)力不能有效維護甚至直接損害公共權(quán)益的問題。環(huán)境保護政策涉及的價值取向多重性及利益影響復(fù)雜性，增加了政策決策階段達成一致意見的難度，卻也為利益集團或個人操控決策過程與決策結(jié)果提供了一定的空間。國家審計應(yīng)當重點關(guān)注環(huán)境保護政策的合法性與合理性問題，如社會公眾意見表達機制是否順暢、議程設(shè)置是否及時合理、決策過程是否民主規(guī)范、實施手段是否合規(guī)等。在當前的審計實踐中，這些問題已經(jīng)得到了不同程度的重視，但是審計標準通常局限于具體的法律法規(guī)。

需要注意的是，即便環(huán)境保護政策過程是符合相關(guān)制度規(guī)范的，也并不意味著社會公眾認可與支持政策系統(tǒng)及政策措施。社會公眾的認可與支持能在一定程度上保證環(huán)境保護政策的順利落實以及政策目標的最終實現(xiàn)，缺乏民意基礎(chǔ)的環(huán)境保護政策通常出現(xiàn)執(zhí)行阻滯并致使政策成本徒增。國家審計對環(huán)境保護政策合法性與合理性的關(guān)注，應(yīng)當在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上更進一步地從環(huán)境正義、程序正義、社會正義等原則，審視政策系統(tǒng)的運行規(guī)則以及具體政策措施能否得到社會公眾的認可與支持。

2.通過國家審計掌握環(huán)境保護政策的成本分擔與收益分享情況，評價環(huán)境保護政策的福利分配結(jié)果，關(guān)注公共利益再分配過程中的公平正義問題。優(yōu)良環(huán)境具有天然的非排他性，但當消費群體超過環(huán)境承載能力后優(yōu)良環(huán)境便具有了一定的競爭性。非排他性在環(huán)境保護政策中的直觀體現(xiàn)就是環(huán)境質(zhì)量的變化對全社會而言都是一致的，競爭性則體現(xiàn)為不同個人或群體為了享受優(yōu)良環(huán)境而愿意支付不同的費用。支付意愿的區(qū)別主要來源于稟賦與效用的差異，一部分人愿意為了優(yōu)良環(huán)境而付出較高的經(jīng)濟代價，也有一部分人迫于經(jīng)濟壓力而寧愿忍受較差的環(huán)境。政策制定過程就是將不同個人或群體的意愿通過政治方式整合形成公共意志的過程，政策出臺的前提理應(yīng)是社會公眾認可政策的成本分擔與收益分享機制。環(huán)境保護政策的經(jīng)濟成本既包括公共財政的投入，也包括私人部門的投入，只有前者才是國家審計重點關(guān)注的內(nèi)容。需要指出的是，私人部門的自愿投入盡管不在國家審計的監(jiān)督權(quán)限范圍之內(nèi)，但以政策形式明文要求或者在執(zhí)行過程中不得不付出的私人支出則應(yīng)當作為國家審計對環(huán)境保護政策開展評價的重要內(nèi)容或指標，因為這部分支出是以公共政策的形式直接或間接確定的。

國家審計應(yīng)當關(guān)注環(huán)境保護政策成本在不同地區(qū)、不同社會階層的實際分擔情況是否造成了經(jīng)濟上的不公平，轉(zhuǎn)移支付機制的運行情況是否足以彌補環(huán)境保護活動帶來的社會福利的分化。通過審計活動獲取的大量信息與數(shù)據(jù)是開展環(huán)境保護政策評價的必要基礎(chǔ)，審計獨立性則保證了評價結(jié)果的客觀與公正。因此，審計機關(guān)可以在監(jiān)督公共資金使用及公共權(quán)力運行的基礎(chǔ)上，對環(huán)境保護政策運行的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益開展綜合評價，關(guān)注環(huán)境保護政策是否壓縮了弱勢群體或局部地區(qū)的生存與發(fā)展權(quán)益等現(xiàn)實問題。

3.通過國家審計發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境保護政策中的具體倫理失范問題，以宣傳教育等方式向被審計單位及全社會輸出倫理價值觀念。國家審計的具體審計目標與相關(guān)倫理問題之間往往存在高度關(guān)聯(lián)，最典型的就是合法性問題。但是，現(xiàn)實中大量低效或無效的政府活動與政策行為，往往是合法卻又不合理的。倘若其背后的倫理失范問題不解決，必然影響政府運行效率與政策運行效果。長期以來國家審計實踐以合法性審計為主，績效審計的比重卻沒有得到提升，這意味著大量倫理失范問題無法通過審計活動得到反映。針對環(huán)境保護政策中的種種現(xiàn)象，審計人員應(yīng)當關(guān)注現(xiàn)象背后的問題根源，以法理與倫理的雙重視角剖析其成因。對于環(huán)境保護政策中存在的倫理失范問題，審計人員可以從效益性目標出發(fā)，嘗試引用績效審計標準對倫理失范問題帶來的不良后果進行評價。審計機關(guān)通過出具審計報告與審計決定等方式，要求被審計單位解決具體問題，進而維護環(huán)境保護政策的公共性價值，促進和諧社會建設(shè)，推動人與自然和諧共生。對于部分確實無法明確定性定責的倫理失范問題，可以通過非正式溝通等途徑向被審計單位傳遞審計人員的觀點，間接影響被審計單位的后續(xù)決策與行為。

審計主體與審計客體之間的交流溝通過程，同時也是審計主體不斷向?qū)徲嬁腕w表達審計立場、傳遞審計觀念、宣揚審計理念的過程。審計機關(guān)通過開展具體的審計項目，既可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境保護政策主體存在的倫理失范問題，也可以對外輸出審計機關(guān)的倫理價值觀念，從而引導(dǎo)其后續(xù)行為。與此同時，審計機關(guān)通過審計結(jié)果公告等形式向全社會公開環(huán)境保護政策審計發(fā)現(xiàn)的典型案例，引導(dǎo)社會輿論關(guān)注與討論典型案例背后存在的倫理失范問題，從而營造良好的審計環(huán)境。

四、總結(jié)與展望

（一）總結(jié)

人民群眾對優(yōu)良環(huán)境的內(nèi)心向往以及國家可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，決定了我們必須正視環(huán)境問題，也促使審計機關(guān)更加重視與環(huán)境保護相關(guān)的政府活動。政府解決環(huán)境問題的重要工具就是環(huán)境保護政策，而政策設(shè)計與執(zhí)行等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題必然影響政策目標的實現(xiàn)。本文對環(huán)境保護政策倫理進行探討，提出了一個重要的議題——在現(xiàn)行政策系統(tǒng)中形成的環(huán)境保護政策及其運行情況，是否符合人民群眾以及全社會的價值觀?，F(xiàn)實生活中環(huán)境保護政策工具運用不合理等現(xiàn)象的成因，要歸咎于政府逐利行為增加、價值理性及民主意識不足、部分行政官員政績理念不當?shù)纫幌盗袀惱硎Х秵栴}。國家審計的制度設(shè)計以及審計獨立性決定了審計機關(guān)有義務(wù)、有能力關(guān)注環(huán)境保護政策中的倫理失范問題。國家審計通過約束與規(guī)范公共權(quán)力的運行，推進環(huán)境保護政策的公共性本源回歸;通過收集與分析環(huán)境保護政策運行相關(guān)的信息，評價環(huán)境保護政策對社會福祉的真實影響;通過矯正與引導(dǎo)環(huán)境保護政策主體的行為，輸出環(huán)境保護政策應(yīng)有的倫理價值觀念。

（二）展望

在未來的研究中，有兩點需要進一步探索。一是在審計過程中如何恰當把握倫理尺度、合理控制審計風險。倫理價值本身并不構(gòu)成審計標準，國家審計也并不開展倫理審查。審計發(fā)現(xiàn)典型問題通常都意味著倫理失范現(xiàn)象的存在，但并不是所有的倫理失范現(xiàn)象都屬于審計應(yīng)當關(guān)注的內(nèi)容。正如前文所言，審計人員引用績效審計標準對倫理失范問題帶來的不良后果進行評價，通常是一種嘗試，但并不意味著一定有效。對于合法而不合理的現(xiàn)象，國家審計實踐中也常?！坝行臒o力”。倫理視角是一種有益的嘗試，但是其實踐價值仍然需要進一步發(fā)掘。二是審計主體的倫理價值構(gòu)建問題。運用倫理視角審視問題的前提，是審計主體自身應(yīng)當具備正確的價值觀體系。價值觀構(gòu)建是審計文化建設(shè)的重要內(nèi)容，樹立正確的審計人員核心價值觀有助于審計人員、審計機關(guān)和審計事業(yè)的發(fā)展。但也要看到，審計人員對于不同審計對象應(yīng)當遵循怎樣的價值觀卻未必有足夠的認識，這也部分地制約了審計人員運用倫理價值標準審視問題的深度與廣度。如何加深審計人員對于倫理問題的理解，必定成為一個繞不開的話題。

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