高速公路建設期環(huán)境管理主要問題及對策分析

朱紅梅

摘要：國家環(huán)境保護法律法規(guī)新修訂或修正后，建設單位成為高速公路建設環(huán)境保護責任主體。做好高速公路建設期環(huán)境管理工作對保證公路順利建設和正常運營、協(xié)調公路建設與環(huán)境保護關系、避免產生環(huán)境違法行為及后果有重要意義。文章根據近年高速公路建設期環(huán)境管理實踐和類似項目調研，總結分析了目前廣西高速公路建設期環(huán)境管理中存在的主要問題及原因，并提出了針對性的對策和建議。

關鍵詞：高速公路;建設期;環(huán)境管理;主要問題;對策

中圖分類號：U412.366 文獻標識碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.055

文章編號：1673-4874（2019）07-0187-03

0引言

高速公路是重大公共基礎設施，其工程建設對沿線區(qū)域經濟和社會發(fā)展有極大的促進作用，但高速公路的建設及運營也對沿線地區(qū)環(huán)境保護目標和環(huán)境質量產生不利影響。高速公路對環(huán)境的影響具有影響范圍大、影響時間長等特點，尤其是對生態(tài)環(huán)境的影響更明顯，且有些影響是不可逆的。高速公路環(huán)境保護是綠色交通建設的主戰(zhàn)場。

隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《建設項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）等環(huán)境保護法律法規(guī)的修訂（修正），建設單位已成為高速公路建設環(huán)境保護的法定責任主體。在新的形勢下，建設單位面臨越來越嚴格的環(huán)境保護監(jiān)管和越來越大的環(huán)境違法法律后果。做好高速公路建設期環(huán)境管理工作對保證工程順利建設和正常運營、協(xié)調公路建設與環(huán)境保護關系、避免產生環(huán)境違法行為及后果有重要意義。近年來，國內許多學者對高速公路環(huán)境保護機構、環(huán)境管理體系等開展研究，但未發(fā)現有針對廣西高速公路建設期環(huán)境管理研究的報道。

筆者根據近年參與的廣西沿海高速公路改擴建一期工程等多個高速公路建設期環(huán)境管理實踐，以及對河池至百色高速公路、崇左至水口高速公路等10多個高速公路項目的調研，總結分析了近年來廣西高速公路建設期環(huán)境管理領域主要存在的問題及產生的原因，并提出了針對性的對策，旨在為提高高速公路環(huán)境管理水平和建設綠色高速公路提供參考。

1高速公路建設期環(huán)境管理現狀

高速公路建設期環(huán)境管理主要包括施工期和試運營期環(huán)境保護管理工作。其環(huán)境管理工作主要內容包括貫徹實施有關環(huán)境保護法律法規(guī)、規(guī)章、標準和規(guī)范，組織實施項目環(huán)境影響評價文件及審批意見的環(huán)境保護措施要求，妥善處理公路建設期突發(fā)環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件，組織辦理工程變更環(huán)境影響評價和竣工環(huán)境保護驗收等環(huán)境管理手續(xù)。

國家生態(tài)環(huán)境主管部門高度重視高速公路建設項目建設期環(huán)境管理工作，制定的環(huán)境影響評價技術導則和批復的高速公路環(huán)境影響評價文件中一般都會對項目建設期環(huán)境保護機構、制度和人員配置提出明確要求。但是，在全國來看，不同地區(qū)高速公路建設期環(huán)境管理工作的開展情況非常不平衡。近年來，在遼寧、陜西、內蒙古等先進地區(qū)，各參建單位基本對內設獨立的環(huán)境管理機構并配備一定的環(huán)境保護專業(yè)技術人員，普遍引進第三方獨立環(huán)境保護咨詢機構協(xié)助建設單位開展施工期環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)理工作;云南省也普遍要求在施工前委托第三方環(huán)境保護專業(yè)咨詢機構編制項目施工期環(huán)境監(jiān)理實施方案并對有關參建單位開展技術培訓，同時在施工期參與指導環(huán)境保護管理工作。

經調查，目前廣西高速公路建設期環(huán)境管理體系主要由建設單位、監(jiān)理單位和施工單位組成，各單位內部無專設的環(huán)境管理機構，環(huán)境保護管理工作一般納入工程部或質量安全部職能，人員普遍由非環(huán)境保護專業(yè)的工程管理人員兼職。

2廣西高速公路建設期環(huán)境管理主要存在問題及原因分析

2.1環(huán)境管理體系不完整、不完善

在廣西高速公路建設實踐中，建設期環(huán)境管理體系基本由建設單位、監(jiān)理單位和施工單位組成，實際工作主要是由建設單位工程部或質量安全部人員兼職管理，監(jiān)理單位和施工單位的環(huán)境管理工作普遍缺失或不強。在環(huán)境管理體系上，不但缺少第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構參與，而且在現有的各參建單位中未能形成統(tǒng)一、明確和高效的環(huán)境管理體系，導致經常出現環(huán)境管理信息傳遞不暢或滯后、環(huán)境管理水平不高、環(huán)境保護工作效果不佳以及潛在環(huán)境違法風險大等問題。

經調查，出現環(huán)境管理體系不完整、不完善的主要原因有：（1）對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足;（2）對高速公路建設期環(huán)境管理研究不足。

2.2環(huán)境保護機構和制度缺失

生態(tài)環(huán)境主管部門或審批部門批復的高速公路環(huán)境影響評價文件中一般都會對建設期環(huán)境保護機構、制度和人員配置提出明確要求，但是在實際工作中，獨立的環(huán)境保護機構和專門的制度普遍缺失。

國務院頒發(fā)的《建設項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）第二十二條第二款有“違反本條例規(guī)定，建設單位在項目建設過程中未同時組織實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表及其審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施，由建設項目所在縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款，逾期不改正的，責令停止建設”的規(guī)定，未按規(guī)定落實環(huán)境保護機構和制度會面臨環(huán)境違法處理的后果。

經調查和分析可知，出現環(huán)境保護機構和制度缺失的主要原因是有關項目環(huán)境管理主管人員對環(huán)境保護機構和制度建設的法定要求了解不足。

2.3環(huán)境管理崗位和專業(yè)人員缺失或不足

高速公路建設期環(huán)境管理工作是專業(yè)性很強的工作，但是在實際工作中各參建單位一般不設置專職環(huán)境管理崗位，普遍由從事工程管理或安全管理崗位的人員兼職。在從事環(huán)境管理工作的人員中，專業(yè)環(huán)境保護技術人員比較少，普遍由具有路橋、土木工程等專業(yè)背景的技術人員兼職。

經調查，環(huán)境管理崗位和專業(yè)人員缺失或不足的主要原因是項目負責人對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足。

2.4環(huán)境保護專業(yè)培訓不足

在調研項目中，除了河池至百色高速公路建設期組織過由第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構開展的針對參建各單位從事環(huán)境保護工作人員的環(huán)境保護專業(yè)技術培訓外，其它項目普遍未開展類似培訓。近年來，國家在環(huán)境保護領域的法律法規(guī)修訂或修正頻繁，環(huán)境管理政策調整周期顯著縮短，新的環(huán)境管理制度或要求不斷出現。經調查，出現環(huán)境保護專業(yè)培訓不足的主要原因是項目負責人對環(huán)境保護工作的重要性和新形勢認識不足。

2.5對環(huán)境管理工作的重要性認識不足

在調研項目中，除了曾經分管或主管過項目竣工環(huán)境保護驗收工作的領導或有關管理人員對項目建設期環(huán)境管理工作相對重視外，其余人員普遍對項目建設期環(huán)境管理工作不了解，也不重視。

經調查，出現對環(huán)境管理工作重要性認識不足的主要原因是有關領導或管理人員對環(huán)境管理工作的重要性不了解。

3對策與建議

（1）提高對環(huán)境保護工作和環(huán)境管理工作重要性的認識

近年來，國家和黨中央把環(huán)境保護和生態(tài)文明建設工作提升到了前所未有的高度，國家和有關主管部門對高速公路建設環(huán)境保護工作提出了新的更高的要求。對《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《建設項目環(huán)境保護條例》（2017年修訂）等環(huán)境保護法律法規(guī)進行修訂或修正后，建設單位已經成為環(huán)境保護的法定責任主體，面臨環(huán)境保護監(jiān)管日趨嚴格的現狀，環(huán)境違法的法律后果明顯加大。高速公路各參建單位，尤其是建設單位的主要領導和主管人員應快速轉變環(huán)境保護觀念，迅速提高對環(huán)境保護工作和環(huán)境管理工作重要性的認識，以適應新時代建設生態(tài)文明、綠色交通、美麗中國的環(huán)境保護要求。

（2）完善項目環(huán)境管理體系

完整、科學和合理的環(huán)境管理體系是高效開展高速公路建設期環(huán)境管理工作的前提和基礎。完善的高速公路建設期環(huán)境管理體系一般由建設單位、監(jiān)理單位、環(huán)境保護咨詢機構和施工單位等組成。納入環(huán)境管理體系的有關單位應以建設單位為核心，構建統(tǒng)一、全面、高效的環(huán)境管理體系。涉及法定保護區(qū)或環(huán)境保護要求高的高速公路建設項目，建議引進第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構作為項目建設期環(huán)境管理體系的組成單位，對高速公路施工期和試運營期開展全過程跟蹤技術指導。其它項目可以在完善建設單位、監(jiān)理單位和施工單位內部環(huán)境管理體系的基礎上，必要時在工程建設的開工前期、中期和后期等關鍵時段引進第三方專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構進行專業(yè)技術指導。

（3）完善和改進項目環(huán)境管理機構和制度

依據批復的項目環(huán)境影響報告書（表）要求并結合工程實際需要，在建設單位、監(jiān)理單位和施工單位合理設立環(huán)境管理機構和崗位，制定專門的環(huán)境保護制度，明確有關環(huán)境管理人員的崗位職責、工作程序等要求。涉及法定保護區(qū)或對環(huán)境保護要求高的高速公路建設項目，建議在建設單位機構內部設立獨立的環(huán)境保護機構和專職人員，強化對監(jiān)理單位和施工單位的監(jiān)督和指導，提升環(huán)境管理水平。其它項目可以在明確項目環(huán)境保護管理職能部門和崗位職責要求的前提下，將環(huán)境保護管理工作納入工程或質量安全部門職能范圍，由專職或兼職管理人員負責。

（4）加強項目環(huán)境管理隊伍建設和培訓

在建設單位、監(jiān)理單位和施工單位中盡可能充實有環(huán)境保護專業(yè)背景的專業(yè)技術人員或有環(huán)境保護管理經驗的工程技術人員，尤其是在建設單位要強化專業(yè)環(huán)境管理隊伍的建設，并在日常工作中對環(huán)境管理人員加強環(huán)境保護知識培訓，及時豐富和更新環(huán)境保護專業(yè)知識。涉及法定保護區(qū)或對環(huán)境保護要求高的高速公路建設項目，建議建設單位在開工前組織專業(yè)的環(huán)境保護咨詢機構對各參建單位負責環(huán)境保護工作的主管和直接負責人員開展針對性的環(huán)境保護專業(yè)知識培訓，提高各參建單位和有關人員對環(huán)境保護管理的認識和能力。

（5）組織編制高速公路建設期環(huán)境保護管理工作指南，強化技術支撐

建議廣西交通運輸標準化委員會或高速公路行業(yè)主管部門盡快組織專業(yè)環(huán)境保護咨詢機構、建設單位等有關單位和專業(yè)技術人員編制高速公路建設期環(huán)境保護管理工作指南，強化技術支撐。

4結語

（1）在新的形勢下，隨著國家環(huán)境保護法律法規(guī)的修訂和改革的深入，建設單位已成為高速公路建設環(huán)境保護的責任主體。做好高速公路建設期環(huán)境管理工作對保證工程順利建設和正常運營、協(xié)調公路建設與環(huán)境保護關系、避免環(huán)境違法行為及后果有重要意義。

（2）廣西高速公路建設期環(huán)境管理工作中普遍存在環(huán)境管理體系不完整、環(huán)境管理機構和制度缺失、專業(yè)環(huán)境保護人員和環(huán)境保護培訓不足等突出問題，本文提出了針對性的對策與建議，旨在為提高高速公路環(huán)境管理水平和建設綠色高速公路提供參考。