用“裁執(zhí)分離”模式解決非訴執(zhí)行類案件“執(zhí)行難”問題

編者按：2018年，河南省自然資源系統(tǒng)辦理公益訴訟案件80余件，其中，絕大多數(shù)案件均在訴前程序得到解決，案件類型主要涉及非訴執(zhí)行類、違法占地類、追繳土地出讓金類、非法開采類、破壞耕地類。其中，非訴執(zhí)行類公益訴訟案件占比高達60%。非訴執(zhí)行類案件的高占比背后暴露出這類案件執(zhí)行中的重難點問題。通過本案來探索借鑒“裁執(zhí)分離”模式，解決土地違法案件“執(zhí)行難”問題。

案 ? 例

2009年，S市某實業(yè)有限公司未經(jīng)依法批準，擅自在涉案土地上建商住樓。S市國土資源局Y分局于2010年5月24日對該公司下達了《土地行政處罰決定書》，對其處以罰款，并責令其補繳土地出讓金。經(jīng)多次催交，該實業(yè)公司仍拒絕簽訂土地出讓合同和繳納剩余土地出讓金。S市人民檢察院向S市國土資源局發(fā)出檢察建議，督促履行法定職責。

2018年1月19日，S市國土資源局以其作出的《S市國土資源局關于限期繳納土地出讓金的通知》向人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院認為該《通知》不屬于可申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為，裁定不予受理。S市國土資源局提起上訴，中級人民法院駁回上訴，維持原裁定。后S市人民檢察院向中級人民法院提起行政公益訴訟。

中級人民法院判令：確認被告S市國土資源局對S市某實業(yè)有限公司未簽訂土地出讓合同、未付土地出讓金而違法用地中履職的行為違法，并責令被告S市國土資源局針對S市某實業(yè)有限公司未簽訂土地出讓合同、未支付土地出讓金而違法用地的行為依法履行職責。

分 ? 析

首先，法院與行政機關強制執(zhí)行權的范圍如何界定？

不同法院標準不一。以P市為例，全市基層院在受理、審理、執(zhí)行國土資源違法案件強制執(zhí)行申請上存在三種不同做法：一是區(qū)分行政處罰決定中金錢處罰與非金錢處罰的內(nèi)容，對于金錢處罰的內(nèi)容依法受理并裁定執(zhí)行，對非金錢處罰的內(nèi)容則“裁執(zhí)分離”（即法院只受理和裁判案件，對裁判結果的執(zhí)行則交由政府部門執(zhí)行）。二是不區(qū)分金錢處罰與非金錢處罰一并受理并裁定執(zhí)行。三是拒不受理非金錢處罰的強制執(zhí)行案件。

其次，強制執(zhí)行權來源的法律依據(jù)有哪些？

由于缺乏明確賦予行政機關強制執(zhí)行權的法律依據(jù)，行政機關申請法院執(zhí)行非訴執(zhí)行案件的法律依據(jù)主要為《行政強制法》第十三條：“行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行”和第五十三條：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行”的規(guī)定。

綜上，鑒于法律沒有明確授予行政機關強制執(zhí)行權，法院對于行政處罰執(zhí)行案件的受理態(tài)度標準不一，導致行政機關即便作出了行政處罰決定也無法落實到位的尷尬局面。此時，檢察機關一旦介入，通常會引發(fā)公益訴訟。

探 ? 討

對此，為減少公益訴訟案件數(shù)量且從源頭上解決非訴執(zhí)行案件的“執(zhí)行難”問題，探索新的非訴執(zhí)行方式對于解決上述問題尤為關鍵。

其一，明確法院受理、執(zhí)行案件的權責范圍。確保各地法院對非訴執(zhí)行案件的受理和執(zhí)行，避免因權責不明出現(xiàn)法院和行政機關之間互相推諉扯皮，導致行政處罰無法落實到位引發(fā)公益訴訟或因法院裁判后不負責執(zhí)行進而引發(fā)公益訴訟的重復循環(huán)。

其二，賦予行政機關強制執(zhí)行權。目前在房屋征收領域，最高法已經(jīng)發(fā)布《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，明確在國有土地上征收房屋的案件實行“裁執(zhí)分離”，即：“人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行。”該規(guī)定化解了房屋征收領域的“執(zhí)行難”問題，對于探索建立自然資源系統(tǒng)其他領域非訴執(zhí)行案件的“裁執(zhí)分離”制度亦有極強的借鑒意義。（作者單位：河南檢察職業(yè)學院）