財(cái)政政策對地勘單位改革發(fā)展的影響

王群友 孟新華

1987年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部提出地質(zhì)工作改革。1998年，河南4家地勘單位從中央各部、局下放地方實(shí)行屬地化管理。幾十年來，地勘單位求生存、謀發(fā)展進(jìn)行了各種嘗試，既有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也存在體制不順、機(jī)制不活、保障不夠、功能單一等諸多問題，再加上觀念陳舊、管理粗放、歷史遺留問題多等因素，地勘單位發(fā)展困難重重，舉步維艱，改革進(jìn)程緩慢。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與資源環(huán)境矛盾的日益突出及國家能源戰(zhàn)略的調(diào)整，地質(zhì)勘查投資在大幅度縮減，地勘市場陷入低潮。本文通過分析河南省的財(cái)政政策對地勘單位發(fā)展的影響，探討財(cái)政政策的扶持對地勘單位發(fā)展的意義和影響。

地勘單位發(fā)展現(xiàn)狀

地勘單位整體格局未根本改變。“一套人馬，幾塊牌子”的運(yùn)行模式，事企混合運(yùn)行。現(xiàn)行地勘單位除了事業(yè)單位的牌子外，還擁有一個甚至多個獨(dú)立核算的法人多經(jīng)企業(yè)。由于資質(zhì)、業(yè)務(wù)拓展需要等原因，事業(yè)這一塊除核算財(cái)政撥款外，還有一部分對外創(chuàng)收。事業(yè)、企業(yè)人員無法徹底劃清。

事業(yè)單位分類改革已經(jīng)完成。河南省已全面完成對事業(yè)單位的分類改革，并得到省編辦的批復(fù)。河南省煤田地質(zhì)局9家預(yù)算單位，3個劃為公益一類，其余6個劃為公益二類。公益一類基本上是按全供事業(yè)單位安排預(yù)算，公益二類按差供事業(yè)單位安排預(yù)算。

地勘單位進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整期。隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，形勢倒逼地勘單位轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是根據(jù)供給側(cè)改革考慮市場需求，除開展傳統(tǒng)優(yōu)勢礦產(chǎn)勘查外，逐步轉(zhuǎn)向環(huán)境地質(zhì)、城市地質(zhì)、工程地質(zhì)等多個領(lǐng)域。二是開展清潔能源尤其是“三氣”的勘查工作，以及一些稀有礦產(chǎn)等戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)的勘查。三是涉足土地類業(yè)務(wù)，在土地確權(quán)、土地整治、土地復(fù)墾、土壤修復(fù)等方面開展業(yè)務(wù)。四是開展一些礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)災(zāi)害防治等業(yè)務(wù)。

沒有完善的體制機(jī)制支撐。以地質(zhì)找礦為主的地勘單位改革發(fā)展所需要的資本、礦權(quán)配置、礦權(quán)交易等要素市場機(jī)制沒有形成，地勘單位不得已選擇遠(yuǎn)離傳統(tǒng)優(yōu)勢，從事地質(zhì)延伸業(yè)，由于資金、設(shè)備、技術(shù)分散，規(guī)模小，資質(zhì)低，競爭力不足，很難形成自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的良性機(jī)制。

地勘單位隊(duì)伍龐大，專業(yè)雷同，同質(zhì)競爭激烈。長期以來，全國國有地勘單位“百局千隊(duì)”的隊(duì)伍格局和龐大的職工規(guī)模沒有改觀，職能相近，發(fā)展方向趨同，直接加劇了同質(zhì)化競爭。

地勘單位歷史遺留問題多。一是離退休和下崗人員多，有些單位離退休人員已超過在職人員，財(cái)政安排的資金主要是工資性支出，用于發(fā)展的少。二是設(shè)備陳舊，維護(hù)費(fèi)用高。盡管財(cái)政也在個別年份拿出一定的資金用于更新設(shè)備，但落實(shí)到具體的地勘單位就是杯水車薪。三是基地設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用高。省財(cái)政資金安排沒有考慮地勘單位基地建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用，基地綠化、水等改造，以及日常運(yùn)行和維護(hù)都由自己解決。

國家和省對地勘單位實(shí)行的財(cái)政政策

實(shí)行屬地化管理以來，河南省財(cái)政在落實(shí)國家和省政府相關(guān)政策時(shí)，還是給地勘單位很大的支持，基本上確保了地勘隊(duì)伍的穩(wěn)定和地勘事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

部門基本預(yù)算首先確保事業(yè)編制人員和離退休人員的工資和補(bǔ)貼，其次是確保事業(yè)編制人員的社會保障經(jīng)費(fèi)，再次是對局機(jī)關(guān)按省直事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)安排經(jīng)費(fèi)，最后對局屬地勘事業(yè)單位按3000元/人年標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)，不足部分由地勘單位創(chuàng)收解決。

地勘事業(yè)單位在編人員因需要暫到企業(yè)工作的，省財(cái)政暫停供給其人員經(jīng)費(fèi)，相應(yīng)支出由所在任職企業(yè)負(fù)擔(dān)。以后因崗位變動再回事業(yè)單位的，應(yīng)向省財(cái)政提供主管部門出具的調(diào)出、調(diào)回文件等材料，省財(cái)政據(jù)此恢復(fù)經(jīng)費(fèi)供給。

地質(zhì)項(xiàng)目的管理由地勘單位按照《項(xiàng)目申報(bào)指南》要求申報(bào)，由省業(yè)務(wù)主管部門組織專家評審后進(jìn)入項(xiàng)目庫。對入庫項(xiàng)目由省財(cái)政廳、省自然資源廳組織專家根據(jù)財(cái)政部、原國土資源部《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)核定標(biāo)的額，再通過招標(biāo)確定承擔(dān)單位。預(yù)算資金的使用要嚴(yán)格執(zhí)行省政府、省財(cái)政廳印發(fā)的《專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，由財(cái)政開支的地勘事業(yè)單位在職人員經(jīng)費(fèi)不得列支，不能計(jì)提設(shè)備折舊費(fèi)，不得列支各種獎金、福利和社保支出等。項(xiàng)目完成后，由業(yè)務(wù)主管部門組織驗(yàn)收，項(xiàng)目決算由省財(cái)政廳、省自然資源廳委托社會中介機(jī)構(gòu)按照《專項(xiàng)資金管理暫行辦法》及相關(guān)規(guī)定審計(jì)，項(xiàng)目決算經(jīng)審計(jì)確認(rèn)后的結(jié)余資金要按原撥款渠道上繳財(cái)政。

地勘事業(yè)單位取得的收入（包括經(jīng)營收入、事業(yè)收入和其他收入），要按收入

3%的比例繳入省財(cái)政非稅收入財(cái)政專戶，業(yè)務(wù)主管局可以按收入3%～5%的比例集中一部分收入。省財(cái)政集中的3%的資金由省財(cái)政統(tǒng)籌使用，業(yè)務(wù)主管局集中的3%～5%的資金由主管局使用，用于支持地勘事業(yè)發(fā)展。

地勘單位興辦的獨(dú)立核算法人多經(jīng)企業(yè)，企業(yè)年終決算經(jīng)會計(jì)事務(wù)所審計(jì)確認(rèn)后，根據(jù)“省級企業(yè)國有資本收益收取管理辦法”規(guī)定上交年度凈利潤，根據(jù)企業(yè)不同情況，執(zhí)行不同上交比例。第一類15%，包括產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)開發(fā)、壟斷行業(yè)以及政府限制性行業(yè)的企業(yè)。第二類10%，包括資源類、投資類等領(lǐng)域的企業(yè)。第三類5%，包括先進(jìn)裝備制造、社會公益等領(lǐng)域的企業(yè)。第四類免交，包括監(jiān)獄勞教、民政福利等特殊行業(yè)的企業(yè)。免交部分作轉(zhuǎn)增國家資本金處理。

地勘事業(yè)單位在職及離退休人員喪葬費(fèi)、撫恤金、死亡遺屬困難補(bǔ)助，除局機(jī)關(guān)由省財(cái)政預(yù)算安排外，其余地勘單位自籌資金解決。

現(xiàn)行財(cái)政政策下地勘單位發(fā)展面臨的形勢

從部門預(yù)算安排看，人員經(jīng)費(fèi)全額保障保證了職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，尤其是事業(yè)編制和離退休人員資金需要。但對于局屬地勘單位是有缺口的，需要創(chuàng)收來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，從而解決生存問題，一定程度上制約了發(fā)展能力。

在新形勢、新要求下，地勘單位必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)自身優(yōu)勢尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。在調(diào)整轉(zhuǎn)型過程中，地勘單位為謀發(fā)展舉辦一些多經(jīng)企業(yè)，但根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政政策，到企業(yè)工作就面臨不保薪的后顧之憂。國家、省一方面在鼓勵地勘單位深化改革，全面推進(jìn)“事轉(zhuǎn)企”;但另一方面政策又存在“鞭打快牛”現(xiàn)象。不改革不發(fā)展就吃不飽，更吃不好;積極推進(jìn)改革，闖市場、謀發(fā)展，又面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。這樣的體制，不利于調(diào)動改革發(fā)展的積極性，尤其是事企雙軌制運(yùn)行又造成事企產(chǎn)權(quán)不明、市場主體缺位等突出問題，也增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)。

礦業(yè)權(quán)管理體制制約了地勘單位向傳統(tǒng)優(yōu)勢回歸。2001年，探礦權(quán)實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓后，地方政府采取招拍掛方式，由于地勘單位沒有積累，沒有競標(biāo)優(yōu)勢。通過拍賣方式取得的探礦權(quán)所得歸政府所有，地勘單位不參與找礦成果分配。探礦權(quán)是地勘單位的核心勞動產(chǎn)品，探礦權(quán)的缺失使得地勘單位失去了參與地質(zhì)成果分配增加資本積累的途徑，制約了向自己傳統(tǒng)優(yōu)勢的回歸，也失去了向地質(zhì)延伸業(yè)增加鏈條發(fā)展的機(jī)遇。

缺乏頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)政策支持。地質(zhì)工作改革的總要求是公益性和商業(yè)性分開。地勘單位按照事企分開、管辦分離的原則組建公益性事業(yè)隊(duì)伍和商業(yè)性企業(yè)，企業(yè)要按現(xiàn)代管理制度要求，逐步建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、事企分開、管理科學(xué)”的法人實(shí)體。但是，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策支持，地勘單位的發(fā)展一方面面臨必須要轉(zhuǎn)型，必須要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，另一方面又缺乏政策扶持。

地勘單位的轉(zhuǎn)型發(fā)展缺乏人才支撐。在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，缺乏技術(shù)人才儲備，如土地、環(huán)境等方面的專業(yè)人才。

用好財(cái)政政策支持地勘單位發(fā)展的建議

研究必要的財(cái)政扶持政策和配套措施，出臺系統(tǒng)性改革方案，推動地勘單位的改革發(fā)展。根據(jù)國家“一帶一路”“走出去”戰(zhàn)略及國家已經(jīng)出臺的對地勘單位的利好政策，根據(jù)本省實(shí)際，出臺扶持地勘單位改革的方案。如，鼓勵地勘單位“走出去”扶持政策，地質(zhì)成果分成及礦權(quán)配置扶持政策，鼓勵扶持地勘單位走勘查開發(fā)一體化的發(fā)展道路等。

對于公益一類的地勘事業(yè)單位，要承擔(dān)地方政府公益性的地質(zhì)調(diào)查和勘查任務(wù)，要為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供資源支撐和技術(shù)服務(wù)。其人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政全額保障，其承擔(dān)的政府項(xiàng)目，項(xiàng)目支出成本應(yīng)由財(cái)政核定供給。

對于公益二類的地勘事業(yè)單位，一是按照“老人老政策，新人新辦法”原則，對事業(yè)編制人員在職的一定過渡期內(nèi)給予經(jīng)費(fèi)保障，維護(hù)職工隊(duì)伍穩(wěn)定，新進(jìn)人員可以按企業(yè)化管理。二是支持地勘單位利用現(xiàn)有人員、技術(shù)、設(shè)備等組建企業(yè)，按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作。三是對公益二類地勘事業(yè)單位承擔(dān)的政府項(xiàng)目按政府購買服務(wù)形式實(shí)行市場化運(yùn)作，允許列支人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備折舊，并給予一定的利潤空間，增加積累，能實(shí)現(xiàn)設(shè)備的正常更新，增強(qiáng)發(fā)展后勁。同時(shí)，加大對公益二類地勘事業(yè)單位政策扶持和財(cái)政支持力度。通過資本運(yùn)作，如注入資本金或配置礦權(quán)等扶持政策，解決資本積累不足問題;公益二類地勘單位及其法人企業(yè)的收入、利潤不再上交;經(jīng)營自主權(quán)，允許利用現(xiàn)有的土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)對外投資、抵押、擔(dān)保，自由支配固定資產(chǎn)處置收入，調(diào)動職工干事創(chuàng)業(yè)的熱情，激發(fā)改革發(fā)展的積極性。（作者單位：河南省煤田地質(zhì)局）