德國警察管理和規制集會游行的法律依據

楊玉生

即使在西方國家中，德國也屬于集會游行舉行得比較多的國家之一，除了五一節的傳統政治性游行，重要國事活動（比如G20峰會在德國召開）也通常會伴隨著集會游行，如果民生方面出現了情況，那就更不得了。比如，2011年初，德國食品安全管理人員相繼在市場上的雞蛋、豬肉和雞肉中發現致癌的二惡英。盡管并未發現受害者，但此事件仍在德國引發了一場嚴重的食品安全危機和大規模示威游行。就集會游行的主體而言，也是五花八門，工人、職員、公務員、大學生，有時可能還有乳臭未干的孩子。在這種情況下，應對示威游行帶來的挑戰，成了德國警察勤務的重要內容。這種挑戰是巨大的。由于集會游行作為一項公民的基本權利，受到最高位階的法律保護，警察機關不僅一般不得禁止公民行使這項基本權利，而且還要為其實現提供相應的保障，既不能讓集會游行因外界干擾無法進行，也不能讓集會游行破壞了社會秩序。有時候，警察機關不得不承擔這樣的任務，即在同一個城市使兩組目標完全對立的集會游行有序進行，相互不發生沖突。

德國有關集會游行的法律規定

德國《基本法》對集會游行這項基本權利做了原則性的規定。《基本法》第八條規定：（1）所有德國人均享有和平地、不攜帶武器進行集會的權利，集會無需事先通告或批準;（2）對于露天集會的權利，可制定法律或根據法律予以限制。這條原則性的規定實際上包含著授權和限制兩項內容。首先，《基本法》第八條規定明確，只有具備“不攜帶武器”（ohne Waffen）和“和平地”（friedlich）這兩個條件，才受到法律的保護。其次，立法者將露天（unter freiem Himmel）集會單獨作為一類提出，明確要通過法律加以限制，因為在立法者看來，露天集會對社會秩序具有天然的破壞性。下面將重點解讀的法律規定，都是針對露天集會出臺的。

德國是一個聯邦國家，聯邦和州是這個國家的基本構成單位。德國基本法用“聯邦專屬立法”和“聯邦與州競合立法”的規定對聯邦和州的立法權限做了明確的劃分，聯邦具有明顯的優勢地位：不僅在大多數領域擁有專屬立法權，而且在基本法規定的“競合立法”領域也具有優先權。基本法第74條第3款規定，結社和集會方面的立法屬于競合立法領域，也就是說，在一定的條件下，聯邦和州均有權在這個領域制定立法，但聯邦具有優先權。

正是根據基本法的授權，早在1953年，德國聯邦就正式出臺《集會游行法》（Gesetz u ber Versammlungen undAufz u ge），在很長一段時間里，這部法律是聯邦德國唯一一部集中規定集會游行規范的法律，目前仍然有效。然而，從2006年開始情況發生了一定變化。從那個時候開始，德國實行大規模的聯邦制改革，聯邦與各州之間的權限劃分有所變動。德國基本法也相應地做出了修改：集會游行這個領域不再屬于“競合立法”的對象。也就是說，各州在這個領域也獲得了單獨的立法權。不過，根據《基本法》第125a條關于“1994年11月15日前頒布的聯邦法律的繼續適用”的規定，這項于1953年頒布的聯邦法律還會繼續生效，直到各州在這個領域完成了自己單獨立法。目前，僅有巴伐利亞、下薩克森、薩克森-安哈爾特和石勒蘇益格-荷爾斯泰因四個州擁有了本州的《集會游行法》。在其他十多個州，聯邦層面的《集會游行法》仍然是政府當局執法的主要依據。

《集會游行法》的主要內容

集會游行自由是一項憲法權利，其位階很高，但權利在實際的行使中經常會與其他的社會價值如秩序、安全、平等發生沖突。比如，公共場所的集會和游行往往會對正常交通秩序產生某種不利影響，從而構成安全隱患。也就是說，這種權利存在著被濫用而損害其他社會價值甚至自身價值的可能性。正岡為如此，《基本法》第八條第一款規定了“所有德國人”都具有集會游行自由之后，緊接著就在第二款中授權立法機關通過具體的法律對這項基本權利做出限制。在某種意義上可以說，1953年出臺的《集會游行法》是以限制集會自由這項基本權利為主要內容的立法，當然限制的目的最終也是為了其在現實中得到更好地行使。概括起來說，這種限制是通過義務性規范和禁止性規范兩種方式實現的。首先說義務性規范，它指的是通過對權利行使主體施加相應的義務，來實現限制的目的。比如，《基本法》第八條規定，公民在舉行集會游行時，不需要履行任何申報手續，也不需要獲得任何人的批準。然而，《集會游行法》卻對露天集會的舉辦人施加了事先申報的義務。該法第14條明確規定：有意圖舉辦露天集會或游行的人都應該最遲于宣布前48小時向主管當局申報，并說明集會或游行的目標;在申報中必須說明，什么人對集會或游行承擔責任。相關人員沒有履行法律規定的義務，可以成為主管當局禁止或解散該集會的合法理由。

就禁止性規范而言，可以概括為三類。

第一類是對權利主體范圍的限制。《基本法》第八條規定，“所有德國人”都擁有集會游行自由，這只是一種宣誓性的原則。為了不讓少數人利用這項基本權利對德國基本社會制度構成威脅，《集會游行法》在第一條中就規定，以下四類人不得行使集會游行自由權。

1.那些根據《基本法》第18條的規定喪失集會自由基本權利的人。2.那些意圖通過舉行或參加這樣的活動以促進被聯邦憲法法院根據《基本法》第21條第2款宣布為違憲的政黨、其關聯組織或后備組織之目標的人。3.被聯邦憲法法院根據《基本法》第21條第2款宣布為違憲的政黨。4.根據《基本法》第9條第2款被禁止的社團。

第二類是對行為加以限制。《基本法》第八條規定，集會游行不得攜帶武器，這已經是一種限制。《集會游行法》在此基礎上做了進一步的明確規定，比如，該法第2條第3款規定：沒有當局的授權，任何人不得在公共集會或游行中攜帶武器或其他適合于或專用于傷害人身或毀壞東西的器物。同樣，沒有當局的授權，禁止在去往公共集會和游行的路上攜帶武器和上面所提到的器物，禁止向公共集會和游行運送為在公共集會和游行中使用準備和分發武器和上面所提到的器物。再比如，該法第3條第1款規定：禁止在公共場合或一個集會中穿著制服、部分制服或類似的服裝，以表達共同的政治思想。以上這些限制是針對所有集會游行而言的，對于“露天集會”法律還有更多的禁止性規范。比如，該法第17條a規定：禁止在露天的公共集會、游行或其他露天公共活動中或在參加這些活動的路上攜帶防護器械（schutzwaffe）或其他比較適合于用作防護器械并專門根據情況用于抵抗國家職權承擔者的執法措施的器物;禁止用適合于并可能用于阻礙確認身份的化裝方式參加這樣的公共活動，也禁止在參加這樣的公共活動的路途中使用這種化裝方式。

第三類是對地點的限制。《集會游行法》第16條第1款規定：在各州立法機關需要安寧的（befriedet）集會禁止區內不得舉行露天的集會或游行，也不得號召在此地舉行露天集會或游行。至于集會禁止區的具體范圍是什么，需要通過單獨的聯邦立法和各州立法來加以確定。德國聯邦有一部立法，即《聯邦憲法機構需要安寧區域的法律》（Gesetz u ber befriedete Bezirke fur Verfassungsorgane desBundes）。這部法律中就對德國聯邦眾議院、參議院及憲法法院周邊禁止舉行集會游行的區域進行了具體和詳細的規定。

《集會游行法》最后一部分還為違反以上這些規范的行為設置了“罰則”，既有刑事處罰，也包含違反秩序法性質的處罰。刑事處罰的最高限可以達到三年自由刑，而違反秩序行為的最高罰金為1000馬克。

總之，《集會游行法》為警察機關完成這個領域中相關勤務提供了全面的執法基礎，只要有人在集會游行過程中違反這些義務性規范和禁止性規范，警察機關就可以使用該法所規定的執法措施來進行處置，當然，該法對這些執法措施本身也規定了一些限制條件，以確保其在合理合法的范圍內被運用。

《集會游行法》雖然不是嚴格意義上的警察法，但由于德國警察日常勤務中必須面對大量的集會游行，所以該法成為警察機關最常適用的法律之一。

（責任編輯：張敏嬌）