改革新節點

本輪國企改革可以分為三大塊，以建立現代企業制度為核心的公司制改革、以混合所有制為核心的產權改革和以管資本為主的監管體制改革。

其中，“以管資本為主”的監管體制改革，是重中之重。

首先要廓清的是，“以管資本為主”，其執行主體對象是國資委等國資國企監管部門。這是與十六大所講的“管人管事管資產”相對應而提出。

何為“資產”？何為“資本”？資產（Asset），指企業擁有或控制的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。資本（Capital），是指投資者對企業的投入。簡而言之，資產為企業所擁有，資本為投資者所擁有。

在1978年以前，政府部門和國有企業密不可分，甚至是合而為一。1978年以后，放權讓利成為時代主旋律。沿著這一思路，國企改革開始探索企業所有權和經營權相分離，通過放權讓利、利改稅、撥改貸等舉措，力求使企業成為獨立經營、自負盈虧的商品生產者和經營者。政府部門作為受委托的資產所有者，轉變為國有資產的監管者。《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中曾指出，“改革開放以來，國有資產管理體制改革穩步推進。國有資產出資人代表制度基本建立。”但是因為各種原因，并非所有國企都在獲得了獨立經營權之后走上康莊大道，有的甚至在少了政府部門的支持之后，競爭力大大下降。

20世紀90年代初，計劃與市場的關系逐步廓清，建立現代企業制度成為這一時期國企改革的主要思路。這時候出現一個監管上的問題：國有資產不但在資產權屬上歸屬于各個政府部門，而且對國有企業的人、財、物的管理權，也分割在各個職能部門手上。這不僅導致嚴重的政企不分、政資不分，而且導致多頭管理、出資人權利分散，而無人承擔最終責任的現象。進入新世紀，國企改革的步調側重點轉向國有資產管理體制改革。

2002年11月，在黨的十六大報告中，提出“管人管事管資產”。報告提出，“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”

國務院國資委于2003年掛牌成立，以國有資產管理體制改革推動國有企業改革，由國資委統一行使國有企業監督管理職權，解決了以往國有經濟管理部門林立、機構臃腫、監管效率低下等問題。

國資委成立之初，對產權關系、隸屬關系、人員關系極其復雜的國有資產實行有效的監管，就是抓住了“管資產和管人、管事相結合”這個工作核心。有了這個工作核心，才能有效地使之與原來的主管部門脫鉤，才能有效地實行清產核資、劃轉重組、考核監管。

經過十多年的經營，國企的盈利能力大幅提升。據2019年年初財政部發布的數據，2018年全國國有企業經濟運行繼續保持較好態勢。全年國有企業利潤總額33877.7億元，同比增長12.9%。其中央企20399.1億元，同比增長12.7%。地方國企13478.6億元，同比增長13.2%。

雖然成績卓著，但是正如《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中指出的那樣：“政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。”

正是在這一時代要求背景下，“以管資本為主”應聲提出。2013年11月，黨的十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對如何加強國有資產監管重新加以定義，提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”

這是適應經濟市場化改革不斷深入的新形勢完善國有資產監管體制的重大舉措。

從“管資產”到“管資本”，一字之差，但所涉及的國資管理內容、對象、行為方式等將發生很大的變化。自此之后，國企改革正式進入以管資本為主的新時代。

經過一年多的醞釀，中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》于2015年9月印發，對深化國有企業改革作出重大部署，提出要抓好六項重點任務。其中任務之三是“完善國有資產管理體制。以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、推動國有資本合理流動優化配置、推進經營性國有資產集中統一監管。”

在“1+N”政策文件體系中，以“管資本”為主推進國資委職能轉變是其中的重要內容。

之后，圍繞管資本，國務院和國務院國資委、財政部等部委陸續出臺了相應的文件來加以規范和指導：

——國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》于2015年11月印發。《意見》作為《關于深化國有企業改革的指導意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協同推進配套改革的相關要求。

《意見》提出，改革和完善國有資產管理體制，要堅持“權責明晰、突出重點、放管結合、穩妥有序”的基本原則，尊重市場經濟規律和企業發展規律，正確處理好政府與市場的關系，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，真正確立國有企業的市場主體地位，推進國有資產監管機構職能轉變，適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。

——國務院國資委《以管資本為主推進職能轉變方案》是在2017年4月份發布。2016年12月5日中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了此文件。會上，習近平總書記強調，要按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，依法依規建立和完善出資人監管權力和責任清單，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

——中共中央、國務院《關于完善國有金融資本管理的指導意見》于2018年7月印發。對國有金融資本的管理進行了權責界定，財政部將以管資本為主，積極履行國有金融資本出資人職責。

——國務院《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》于2018年7月印發。明確國有資本運營公司以“基金投資等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。”基金已經成為深化國企改革，以管資本為主完善監管體制改革的重要抓手。

——國務院國資委《出資人監管權力和責任清單（試行）》于2018年起草后，已經上報中央全面深化改革領導小組。據稱，文件明確了9大類36項權責事項。

——國務院《改革國有資本授權經營體制方案》于2019年4月印發。國務院國資委副主任翁杰明在解讀中用“一個明確、四個確保”來概括方案涵蓋的五方面重點改革舉措。一個明確是指方案首先確定了出資人代表機構與國家出資企業的權責邊界，明確了“誰來授權、授權給誰”。四個確保則指分類開展授權放權，確保“授得準”、確保“接得住”、確保“管得好”、確保“黨建強”。

——國務院國資委《授權放權清單（2019年版）》在2019年6月出爐，標志著落實國有資本授權經營體制改革邁出了重要步伐。按照權責對等原則，加大授權放權，意味著賦予央企、國企更大的責任，這對企業加強行權能力建設、自我約束、規范運行提出了新的更高要求。不僅如此，國務院國資委隨后又發出通知，要求各中央企業結合實際貫徹落實《清單》，各地國資委結合實際積極推進本地區國有資本授權經營體制改革，制定授權放權清單。

2013年年末開始的“以管資本為主，加強國有資產監管”的改革實踐中，放權授權成為主旋律。

國務院國資委《以管資本為主推進職能轉變方案》明確了精簡的國資監管事項共43項。其中取消26項，國資委將不再直接規范上市公司國有股東行為，取消中央企業年金方案、中央企業子企業分紅權激勵方案等事項審批，由企業依法自主決策。

下放9項，今后延伸到中央企業子企業的管理事項原則上歸位于企業集團，中央企業子企業股權激勵方案等審批權限也都交給企業集團。

授權8項，包括經理層成員選聘、經理層成員業績考核、經理層成員薪酬管理、職工工資總額審批等企業呼吁多年的事項。這些國資委取消、下放、授權的職能，相當一部分將由國有資本投資、運營公司來承擔。

國務院《改革國有資本授權經營體制方案》明確了國資委、財政部或其他部門機構根據國務院委托作為授權主體，依法科學界定職責，依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，原則上不干預企業經理層和職能部門管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

今年6月國務院國資委發布的《授權放權清單（2019年版）》中，重點選取了5大類、35項授權放權事項列入《清單》，包括規劃投資與主業管理（8項）；產權管理（12項）；選人用人（2項）；企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）；重大財務事項管理（3項）等。

也就是說從1978年開始的放權，到再次放權給企業，這種授權放權是在另一個更高的臺階上授權放權，呈現了一種螺旋式上升。

國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中強調：“推進國有資產監管機構職能轉變，準確把握國有資產監管機構的職責定位，明確國有資產監管重點，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位，改進國有資產監管方式和手段，建立監管權力清單和責任清單。”

時任國務院國資委主任肖亞慶曾在《深化國有企業改革》一文中說，改革國有資本授權經營體制，加快推進經營性國有資產集中統一監管。以管資本為主深化國有資產監管機構職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資本所有權和經營權邊界，建立監管權力清單和責任清單。創新監管方式和手段，改變行政化監管方式，改進考核體系和辦法，落實保值增值責任，提高監管的及時性、針對性、有效性。

可以說，這場刀刃向內的改革，國務院國資委做到了，而且完成得很好。

授權放權的對象，是“以管資本為主”的另一個執行主體。

“要加強國有資產監督，把強化出資人監管同落實管黨治黨責任結合起來，把精簡監管事項同完善企業法人治理結構結合起來。”習近平總書記曾于2016年12月5日主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議時強調。

國務院國資委《以管資本為主推進職能轉變方案》中稱，國務院國資委要“牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作”。之后，翁杰明曾表示，這明確了未來中央企業將分為三類：實體產業集團、國有資本投資公司和運營公司。

國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中明確了改革和完善國有資產管理體制三方面的改革舉措，其中一項舉措就是“改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產監管機構與國有資本投資、運營公司關系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業關系。”

這份文件中還表示，“提高國有資本配置和運營效率，建立國有資本布局和結構調整機制，推進國有資本優化重組，建立健全國有資本收益管理制度。”

國有資本投資、運營公司成為國有資本放權授權之后的重中之重。

在此，國務院國資委將不再直接開展資本運作，而是以牽頭改組組建國有資本投資、運營公司的方式，采取市場化方式推動設立國有企業結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業創新發展投資引導基金等相關投資基金，實施資本運作。國有資本投資、運營公司試點也就承擔了探索形成國有資本運作機制的任務。國有資本投資、運營公司成為“以管資本為主”這一改革體系中的一個重要支點。

為此，國務院國資委也給自己布置了“任務”，那就是：

——分類開展授權放權，確保“授得準”。對國有資本投資運營公司在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項等方面，一企一策有側重分先后地向符合條件的企業賦予更多的自主權。對其他商業類企業和公益類企業要充分落實企業的經營自主權，逐步落實董事會的職權。

——加強企業行權能力建設，確保“接得住”。完善公司治理，讓企業有能力接得住這些權力，而且充分行使好。

——完善監督監管體系，確保“管得好”。搭建連通出資代表機構和企業的網絡平臺，實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。統籌協同各類監督力量，增強監督工作合力，形成監督管理閉環等。

——堅持和加強黨的全面領導，確保“黨建強”。