城市建設工程檔案歸檔內容再思考

李莉

眾所周知，城建檔案館收集、保存建設工程檔案的主要目的是：一旦建設工程出現質量問題及其他經濟糾紛，為司法機關或政府部門的鑒定提供法律憑證；為今后建設工程的維修、改建、擴建等提供技術參考和依據；在城市遭受自然災害時，為恢復城市功能提供決策。為了既能滿足上述需求，又能有效地控制政府對城建檔案館的投入，國家及地方有關城建檔案管理的法律、法規和《建設工程文件歸檔整理規范》（GB/T50328—2001），都明確規定了城建檔案館的歸檔內容為“需要長期和永久保存文件材料”。然而，目前全國各地大部分城建檔案館在建設工程檔案接收內容上，片面強調其檔案資料的完整性和系統性，接收了大量屬于短期保存的文件材料，忽視了收集、保存建設工程檔案的主要目的和是否為長期和永久保存的要求，人為地造就了目前檔案庫房漲庫的狀態。

一、建設工程檔案的歸檔內容在案件中能起到法律憑證作用

城建檔案館自20世紀80年代建立以來，由檔案館提供的建設工程檔案作為法律憑證的案件，各地時有發生。如筆者所在城市南京市溧水區，2017年臥龍湖置業的溧水臥龍湖小鎮項目，在施工過程中擅自改變陽臺窗戶的位置，加之所采取的防護措施不當，造成業主入住以后主體不均勻沉降。事故發生后，業主在與對方協商不成的情況下，將開發企業告上法庭。城建檔案館為此提供了該項目地基與基礎、主體結構、施工技術文件和竣工圖，供有關部門進行技術鑒定，圓滿地解決了雙方的爭議。此外，建設單位、施工單位以及其他有關部門也時常會因工程質量問題，到城建檔案館查閱檔案資料，以便判斷工程質量事故的責任單位，確定解決問題的方法。經過對上述由檔案館提供的建設工程檔案作為法律憑證的案件進行分析研究，我們發現，無論是根據檔案資料對工程施工質量進行鑒定，還是依據檔案資料判斷工程質量問題的責任，檔案能夠在整個案件中起到法律憑證作用，其中隱藏著一個關鍵的因素，即工程質量的保修期，一旦超越工程質量保修期，無論是哪個單位的責任，都無從追究。因此，建設工程檔案的法律憑證作用僅限于工程質量的保修期內。

《建設工程質量管理條例》（國務院第279號令）第四十條“在正常使用條件下，建設工程的最低保修期限為：（一）基礎設施工程、房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程，為設計文件規定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛生間、房間和外墻面的防滲漏，為5年；（三）供熱與供冷系統，為2個采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設備安裝和裝修工程為2年。其他項目的保修期限由發包方與承包方約定。”雖然上述《條例》對房屋建筑工程的保修期限作了最低期限的規定，在實際工程實施中，建設單位與施工單位簽訂的合同有可能比《條例》規定的保修期長，但除了第一條為永久或長期外，其他幾條不可能為20年以上的長期。因此，根據以上規定，基礎設施工程、房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程的保修期，為設計文件規定的該工程的合理使用年限。因此，在其相應的工程實施過程中形成的各種文件材料的法律憑證屬性為永久或長期，毫無疑問是建設工程檔案歸檔的核心內容。而房屋建筑工程的其他單位工程的保修期限均為短期，其形成的施工技術文件材料的法律憑證屬性僅在短期內有效，不具備永久或長期保存價值。例如：屋面防水工程施工技術文件中的材料合格證書、檢查報告、送檢報告、施工質量缺陷整改意見、監理通知及復驗檢查記錄、防水工程批質量驗收記錄、屋面淋水試驗檢查記錄、屋面蓄水試驗檢查記錄等，均應為短期保存；電氣、給排水、消防、采暖、通風、空調、燃氣、建筑智能、電梯等設備安裝工程的施工技術文件，如設備、產品質量檢查、安裝記錄以及預檢查記錄、施工試驗記錄、工程質量檢查記錄等，也應為短期保存。

二、建設工程檔案的歸檔內容為恢復城市功能提供決策

建設工程檔案為工程日后維修、改建、擴建提供技術參考，是城建檔案館保存檔案主要目的之一，而且其功能主要著眼于未來，短時期內對建設工程檔案的需求應該由建設單位、施工單位等檔案形成單位來承擔。這也許正是近20年來社會各界到城建檔案館查閱建設工程檔案不多，以及不同城市規定的歸檔范圍不盡相同的原因。例如有些特大城市和大城市就規定，城建檔案館只接收高層住宅的建設工程檔案，一般性多層住宅的建設工程檔案不需歸檔，因為即使幾十年后這些多層住宅需要維修、改建、擴建時沒有檔案資料，也難不倒工程技術人員。此外，通過最近幾年來城建檔案的服務利用得知，一些竣工時間較長、檔案已經歸檔的建設項目，工程已經到了維修周期，到城建檔案館查閱該部分檔案資料的用戶也逐漸增多，但是這些用戶幾乎都有一個共同的特點，即只關心原工程的地基基礎工程和主體結構工程，而屋面防水、給排水管線、電氣工程、供熱與供冷系統、設備安裝和裝修工程等很少顧及。如筆者所在溧水區近幾年在對一些中小學教室、公共性建筑和老居民樓的抗震加固中，無一例外的都是查閱該工程的地基基礎工程和主體結構工程的檔案資料。當然，在對建筑物的普通維修中，用戶查閱電氣、給排水、采暖、通風、空調、燃氣、消防等設備安裝工程的隱蔽工程驗收記錄及其竣工圖的情況也很常見。因此，從為日后建設工程維修、改建、擴建提供技術參考的角度來看，設備安裝工程施工技術文件中的設計變更、隱蔽工程檢查驗收記錄、專項驗收認可文件及竣工圖也應當歸檔。

城建檔案保存檔案的另一個重要作用是，在城市遭受自然災害等突發事件時，為恢復城市功能提供決策服務。從我國已經發生的唐山大地震、汶川大地震、玉樹大地震、甘肅舟曲泥石流等特大自然災害的情況來看，城市供水、供電、通訊、交通工程等城市基礎設施工程檔案，是災后能否迅速恢復其功能的關鍵，并且對遭到破壞的建筑物的安全鑒定、使用維修等，更離不開地基基礎工程和主體結構工程的施工文件材料，而各種設備安裝工程施工技術文件發揮的作用則有限。

三、建設工程檔案的歸檔內容要優化

根據《建設工程文件歸檔整理規范》（GB/T50328—2001）的要求，目前建設工程檔案的接收內容中有工程準備階段文件材料，如建設項目立項審批文件、建設用地規劃審批文件、拆遷管理文件、招投標管理文件、規劃許可證發放管理文件和施工許可證發放管理文件等；工程監理文件；竣工驗收備案管理文件等占有很大比重，對于建設工程項目而言，這些文件材料有一部分確實具有永久或長期保存價值，應當歸檔。但是上述文件大部分已經作為城市規劃、建設及其管理文件，由有關政府部門和專業管理部門歸檔，建設單位不需要再重復歸檔。城建檔案館在服務利用時，可以通過信息集成有效地發揮其作用。當然，上述文件材料中，依據其專業管理的性質和特點，有些是屬于短期保存的文件，不需要歸檔。

建設工程招投標管理檔案是指在建設工程招投標活動過程中形成的文件材料，工程竣工后，在一定期限內有關部門可能會通過查詢該檔案資料，確認參與建設的有關單位是否存在“竄標”、“抬標”、企業資質弄虛作假、標底泄露等舞弊行為，但這部分檔案資料對工程今后的維修、改建、擴建均無任何作用，不需要永久或長期保存。同時我們通過建設工程招投標專業管理機構制定的行業規范也可以得到佐證，例如：《湖北省建設工程招投標交易檔案管理辦法》規定，重大工程項目檔案保存5～10年、一般工程檔案保存5年；《安徽省建設工程招投標行政監督工作導則（試行）》規定，檔案保存5年；《河北省建設工程招投標檔案管理辦法》規定，大型基礎設施、市政工程、公共建筑和市以上重點工程檔案保管至工程竣工后5年、其他工程檔案竣工后3年；等等。

隨著城建檔案電子文件歸檔辦法的實施以及電子文件法律屬性的確立，城市基礎設施工程檔案的歸檔內容，尤其是大型基礎設施工程，如城市軌道交通工程、跨江橋梁（隧道）工程、鐵路工程、高速公路工程、航空運輸交通工程等，也應審時度勢，適應新技術發展的形勢，對傳統的歸檔內容和載體進行調整，逐步實行以接收電子檔案為主、紙質檔案為輔的原則，最大限度地化解館庫不足的矛盾。