基于各種“亂象”的我國人事檔案所有權思考

易濤

摘要：人事檔案所有權決定了人事檔案歸誰所有、由誰處置的根本問題，是解決我國現行人事檔案各種管理“亂象”的理論前提和邏輯起點。這些“亂象”背后的非國家所有權觀點，根源于對人事檔案與私人檔案、人事檔案當事人與人事檔案所有權人、單位占有與單位所有、作用變化與所有權變化等問題的認識偏差。人事檔案歸國家所有，既是法律規定也是現實需要。在強化國家所有權的基礎上，國家需要完善人事檔案免費管理制度、集中統一管理死亡人員人事檔案、建構完備的人事檔案法律體系并讓檔案部門更多地參與其中。

關鍵詞：人事檔案；所有權；國家所有權；檔案公共服務

分類號：G275.9

Research on the Ownership of Personnel Archives in China Based on Various Chaos

Yi Tao

（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）

Abstract：The ownership of the personnel archives determines the fundamental problem of who owns and who handles them. It is the theoretical premise and logical starting point of solving the"chaos" of personnel archives in our country. The non-state ownership view behind these "chaos" is rooted in the deviation from the knowledge of personnel archives and private archives， personnel archives clients and personnel archives owners， unit possession and unit ownership， effect change and ownership change. State ownership of personnel archives is both a legal requirement and a practical need.On the basis of strengthening state ownership， the state needs to improve the free management system of personnel archives， centralize and unify the management of personnel archives of deceased persons， construct a complete legal system and allow archives departments to participate more in it.

Keywords：Personnel Archives； Ownership； State Ownership； Archives Public Service

我國的人事檔案發軔于延安整風運動，作為一種政策性工具，在國家安全、人員聘任、干部提任等方面都做出了不可磨滅的貢獻。但是，隨著市場經濟的發展，人員流動的加劇，人事檔案的管理卻呈現出諸多“亂象”。因為忽視人事檔案的作用，“棄檔”“死檔”“無頭檔案”普遍出現，有的地方其比例甚至達到三成[1]。而單位為了限制人員流動的“卡檔”現象，以及無視法律規范的“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”等現象也是常見于媒體報道和工作實踐之中。

這些“亂象”背離了人事檔案設立的初衷，也嚴重制約了其公共服務作用的發揮。應當盡早“切除”人事檔案這個“體制闌尾”[2]，將人事檔案“直接取消了就好”[3]，已不是個別民眾的牢騷之語，它的存在價值正經受著現實的拷問。有鑒于此，2018年底國家出臺了新的《干部人事檔案工作條例》，希冀通過構建“政策統一、多方參與、精簡高效的干部人事檔案服務體系”[4]來實現其應有的制度價值。

作為物權中最重要最完全的一項權利，所有權研究是解決人事檔案管理“亂象”的前提和基礎。完善我國的人事檔案管理制度，“不在于設計出多少具體管理方法，而要從根源上確立人事檔案的所有權制度”[5]“不解決人事檔案所有權的歸屬問題，人事檔案管理工作要走出困境，絕非易事”[6]。因此，本文嘗試從現實中典型的人事檔案“亂象”出發，分析其背后的所有權認識誤區，進而探討在強化人事檔案國家所有權的基礎上進行制度變革的相關舉措。

1人事檔案非國家所有權觀點背后的認識根源

1.1將人事檔案等同于私人檔案

“我自己的檔案為什么不讓我看？”是實際生活中人們對人事檔案利用制度最常見、最直接的質疑。這種質疑的邏輯在于認為人事檔案是“我自己的檔案”，而其背后人事檔案個人所有權的觀點不言自明。這種觀點雖少見于正式的理論文章，但卻廣泛存在于普通民眾的認知之中。例如，雖然有“轉遞干部人事檔案必須通過機要交通或者安排專人送取”的法律規定，但是實際生活中“自帶檔案”的情況卻屢見不鮮。在“自帶檔案”者看來，自己的東西隨身攜帶甚至長久保存都在情理之中。

通過長期的工作積累和訪談調研，筆者發現人事檔案個人所有權觀點形成的直接原因在于將“人事檔案”混同于“私人檔案”。私人檔案是指所有權歸私人所有的、由私人或私人機構和組織在個人生活或社會活動中形成的以及依法獲得的各種形式和載體的檔案材料[7]。“私人檔案”與“人事檔案”在內容上都與具體的“人”相關，名稱含義上也高度相似，非專業人員既缺乏區分二者的意識也沒有區分二者的能力，將二者等同視之也就成為必然。形成的現實邏輯便是：由于誤將私人檔案等于人事檔案，而私人檔案歸個人所有，因此認為人事檔案歸個人所有。

1.2將人事檔案當事人等同于人事檔案所有權人

人事檔案個人所有權觀點形成的另一個原因在于混淆了信息當事人與信息所有權人兩個概念。一方面，我們要看到當事人是人事檔案信息的指向對象，不僅所有的信息與其相關，而且還親自參與了很多材料的形成。例如，入黨志愿書由信息當事人撰寫，年度工作考核表中除了單位鑒定意見以外的個人職責、工作總結、年度獎懲等絕大部分內容也由當事人填寫。人事檔案的形成離不開當事人的參與，當事人的工作生活也廣受人事檔案的影響，二者相互關聯、密不可分。

另一方面，信息內容的指向對象并不等于信息載體的所有權人。雖然，很多時候二者具有一致性，例如個人的畢業證書、社保卡等。但是，信息內容的指向對象是從內容的角度對信息材料進行的分析，而所有權人則是從法律的角度來判定的一種基本物權關系。信息內容的指向對象顯然不能直接等同于信息載體的所有權人，二者的背離也是實踐生活中的常態，“凡是記錄我的材料就是我的”明顯是一種經不起推敲的謬論。

1.3將人事檔案單位占有等同于單位所有

除人事檔案個人所有權以外，單位所有權也是比較常見的觀點，而“卡檔”就是這一認識的典型行為表現。這種觀點主要基于兩個方面的理由：其一，人事檔案當事人在人事關系上隸屬于所在單位，人事檔案是單位對“單位人”進行管理的有效工具。其二，單位是人事檔案的實際占有者，人事檔案內容的增加、修改以及日常保管、利用等工作都由所在單位進行控制和管理。

在“單位制”“身份制”逐步退出歷史舞臺，“單位人”向“社會人”轉變的時代背景下，第一個理由只能有限作用于體制內的工作人員，而且與時代發展趨勢相悖，故而顯得蒼白無力，很難具有說服力。人事檔案“檔隨人走”的基本規則也從實踐上說明了人事檔案在制度上依附于“人”，而不是“單位”。第二個理由，因為單位是人事檔案的實際占有者，因此具有更強的說服力和迷惑性。但是，所有權的決定因素在于處分權的歸屬，占有并不等于所有，“機關人事檔案室、各種人才服務中心不過是國家授權以暫時享有人事檔案的占有、使用、收益權，但其處分權仍然歸國家所有”[8]。

2.4將人事檔案的作用變化等同于所有權變化

縱觀我國的人事檔案歷史，它經歷了從極端重視到不聞不問，從“傳統神秘觀”到“現代淡薄觀”[9]的不斷轉變。毋庸置疑，人事檔案的作用范圍、大小和方式都發生了變化，它不再是“一個無形的金箍套在當事人的頭上”[10]。但是，人事檔案國家所有的性質并沒有發生改變，它仍然是體制內選人、用人的權威材料。

與立場鮮明的觀點不同，認為人事檔案所有權由社會共有[11]，或者按照單位性質來分別確定[12]，或作狹義與廣義區分[13]的觀點似乎更顯圓通，實則卻是所有權認識上的“模棱兩可”。所有權是一種排他性物權，所有權“模棱兩可”的背后是認識上的模糊和實踐上的盲目。人事檔案的所有權不因其作用變化而改變，“發生變革的是人事檔案保管形式”[14]。

2人事檔案國家所有權的支撐依據

2.1法律規定

所有權包括占有、使用、收益和處分四項基本權能，而只有處分權是判斷所有權歸屬的唯一指標。從工作流程來看，國家對人事檔案從產生、整理、保管、流轉到利用的整個生命過程都有嚴格的規定。特別是對于人事檔案的最終處置，依照《干部人事檔案工作條例》第25條的規定，死亡人員的人事檔案一般在原單位保管5年后移交各級綜合性檔案館保存。這些都表明在人事檔案的生命周期里，只有國家具有最終的處分權，也只有國家享有人事檔案的所有權。

從法律文本的角度而言，《干部人事檔案工作條例》（2018年）第三條明確規定干部人事檔案“屬于黨和國家所有”。這一表述改變了過去語焉不詳的做法，明確指出了干部人事檔案的國家所有權性質。這一變化是新舊《干部人事檔案工作條例》的主要區別之一，體現了新版制度對實踐困惑和理論研究的觀照和回應。可以預見，隨著這一條例的宣傳落實，人事檔案國家所有權的理念將更加深入人心。

2.2現實需要

人事檔案國家所有符合人事檔案制度建立的初衷，也是滿足我國人事制度變化的現實需要。從建立初衷而言，人事檔案作為我國人事管理工作的一種控制工具，是從國家層面建立和實施的全局性制度設計，國家所有是其應有之意。從滿足發展而言，盡管社會環境不斷變化，但是人事檔案仍然是我國人事工作中最基礎的信息來源。人事檔案只有國家所有才能制定有效的實施措施，才有可能適應人事工作變革的各種要求。

人事檔案國家所有是提高人事檔案管理水平，滿足民眾檔案公共服務需求的現實需要。如前所述，人事檔案管理中的各種“亂象”，其背后都有非國家所有權的思想作為支撐。因此，要想改變這些“亂象”，切實提高人事檔案的管理水平，必須明晰并強化人事檔案國家所有的理念。從逆向思維的角度而言，在人事檔案單位所有、個人所有的理念下，提高人事檔案的信息化水平，滿足一般民眾的檔案需求無異于癡人說夢，毫無現實可行性。

3以強化人事檔案國家所有權為基礎的變革措施

3.1完善人事檔案免費管理制度

2015年1月1日之前，流動人員需要每年為寄存在人才交流中心的人事檔案支付120元甚至更高的保管費用。媒體發出了“給個人信息安個‘家’為啥那么貴？”[15]“檔案保管，不要只想著收費”[16]“取消人事檔案費，為何公眾等不及”[17]等眾多報道，紛紛質疑這種收費的合理性。而其基本的理由在于：個人不是人事檔案的所有權人，為什么要對“不是自己的”事物承擔相關費用？

為順應社會和民眾的呼聲，國家出臺了人事檔案免費政策，將其作為基本公共服務的內容范疇。《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》要求，自2015年1月1日起取消檔案保管費、查閱費、證明費、檔案轉遞費等名目的收費，要為流動人員提供免費的人事檔案基本公共服務。加之，國有企業、事業單位和各級公務人員人事檔案已由所在單位負責管理，可以說我國已經基本實現了人事檔案的免費管理。

人事檔案免費政策進一步論證了其國家所有的性質，但仍然需要做進一步的完善。首先，需要對這種免費政策的宣貫和執行輔以制度和實踐上的監督機制，不能因為服務免費而降低服務質量。其次，需要對基于人事檔案的延伸服務收費問題進行細化和明確。鑒于公共服務能力的限制，不能“一刀切”地將與人事檔案相關的服務全部免費。但是，對于延伸收費項目要做到收費內容及標準的明細化、規范化。

3.2分級集中統一管理死亡人員人事檔案

基于人事檔案國家所有權的基本認識，國家負有對死亡人員人事檔案進行有序管理的基本義務。從人事檔案生命周期的角度而言，最后由國家集中統一管理，可以在前期分而治之的基礎上實現最終的統一管理。這樣也為相關的單位、個人減負，讓他們將精力用于現行人事檔案的完善管理。同時，也簡化了相關的管理制度，避免出現民眾連死亡人員人事檔案在哪里都不知道的尷尬，是“最多跑一次”公共服務理念的積極響應。

國家檔案館是承擔死亡人事檔案集中統一管理職責的最優選擇。國家檔案館作為專業的檔案管理機構，既有良好的庫房、設備等硬件條件，又有管理技術、社會信任等軟件條件。各級國家檔案館依照層級實現了全國范圍的全面覆蓋，有利于制度的統一實施和辦事效率的提升。同時，這也是國家檔案館在力所能及的范圍內提升公共服務的一項有益舉措，有助于提升國家檔案館的公共形象。當然，這種統一平臺的建設需要國家在人力、物力和財力等方面給國家檔案館以必要的支持和幫助。

3.3建構基于國家所有權的人事檔案法律體系

從法律位階而言，應將人事檔案納入《檔案法》之中。現有的人事檔案法規都以《檔案法》為制定依據，體現了對上位法的尊重。但是，《檔案法》中卻沒有人事檔案的相關內容，缺少了對下位法的呼應和法律效力的支撐。因此，要想完善人事檔案的法律體系，《檔案法》中需要增加人事檔案的內容，特別是要“明確規定人事檔案的物權屬性及其國家所有權”[18]。

從法律形式而言，應采取中央統一立法并且在全國范圍內統一施行的方式。一方面，可以避免地方分級立法所帶來的重復立法、多頭立法、內容沖突等問題，確保人事檔案法律的系統性和可操作性；另一方面，這也是適應人才流動范圍變廣、頻次變高的現實需要。

從法律內容而言，應準備制定統一的《人事檔案法》。依據現有的人事檔案分類體系，不同的人事檔案都制定了相應的法規制度。這種分而治之的模式，雖細化了管理內容，卻因為多頭管理、程序復雜而容易降低工作效率，在組織、人事、檔案等關聯部門之間形成交叉和空白地帶。在人員“身份制”必將成為歷史的背景下，將人事檔案依照身份進行劃分管理的基礎便不復存在。因此，國家作為人事檔案的所有權人，應樹立人事檔案的“整體觀”，在實體上嘗試建立“全國人事檔案中心”[19]，在法律體系上實現內容的統一，為制定《人事檔案法》積極準備。

3.4提高檔案部門在人事檔案管理工作中的作用

在檔案家族中，人事檔案是較為特殊的存在。一方面，人事檔案是“知名度”最高的檔案種類，比綜合檔案更直接關系到當事人的切身利益，因而很多民眾會誤將檔案等同于人事檔案。另一方面，在人事檔案的現行管理體系里，檔案部門只是一個被動的“配角”，缺少主動感和參與度。作為國家專業的檔案管理系統，檔案部門加強人事檔案管理，在其中發揮更大的作用，既是職責所在也是發展所需。

首先，檔案部門可以為人事檔案管理提供服務。中組部2014年啟動的干部人事檔案審核工作，僅在不到兩年的時間里就核查信息64.5萬人，補充完善相關材料2549萬份[20]。這些信息的核查與材料的補充，很大比例上需要各級綜合檔案館進行查閱或出具證明。其次，檔案部門可以建立統一的死亡人員人事檔案管理平臺。如前所述，由國家檔案館統一管理死亡人員人事檔案，對于國家、檔案部門以及普通民眾而言是一個多贏的舉措。最后，檔案部門需要加強學生檔案的規范管理，從人事檔案的源頭著手，可以起到事半功倍的效果。人事檔案雖有干部、工人、軍人和流動人員等多種類別，但是新增的人事檔案主要從學生檔案轉化而來。加強學生檔案管理，做好相應的政策宣傳，可以減少人事檔案的神秘感和淡漠感，減少不聞不問、不知所措情況的出現。

4結論與展望

人事檔案個人所有權、單位所有權以及所有權認識模糊，催生了“卡檔”“棄檔”“偽造檔案”“一人多檔”“自帶檔案”“無頭檔案”等管理“亂象”。在人事檔案“人心思變”的今天，明晰并強化人事檔案的國家所有權是人事檔案為何變革、如何改革、從何著手的理論前提和邏輯起點。以人事檔案國家所有的統一認識為基礎，才有可能切實提高人事檔案的公共服務能力，發揮它在選人用人方面的基礎信息作用。

*本文系浙江省哲學社會科學一般項目“‘最多跑一次’改革背景下檔案公共服務能力提升策略研究”（項目編號：19NDJC253YB）和浙江省檔案科技項目“新公共服務理論視野下檔案公共服務能力建設研究”（項目編號：2017-R-3）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

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