李夢(mèng)瑤

摘要：能源監(jiān)管方法在能源立法中的運(yùn)用對(duì)提升能源監(jiān)管效果具有重要的基礎(chǔ)性意義。本文通過分析我國(guó)能源立法對(duì)能源監(jiān)管方法的應(yīng)用，厘清了當(dāng)前我國(guó)在能源立法層面對(duì)監(jiān)管方法的運(yùn)用存在的深層次問題。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)能源立法中存在的各種問題，提出了調(diào)整和優(yōu)化能源監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管思路與監(jiān)管政策取向的若干建議。

關(guān)鍵詞：能源立法;能源監(jiān)管;監(jiān)管方法

一、我國(guó)能源立法對(duì)能源監(jiān)管方法的運(yùn)用及存在的問題

能源監(jiān)管指的是國(guó)家出于國(guó)家或者社會(huì)公共利益的需要，通過國(guó)家機(jī)關(guān)和被授權(quán)的組織或機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)能源部門的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制、監(jiān)督和管理的活動(dòng)。能源部門一般分為三個(gè)部分：上游勘探開發(fā)部分、中游輸送部分和下游終端消費(fèi)部分。上游能源監(jiān)管以事前監(jiān)管為主;中游能源監(jiān)管分為兩類，一是對(duì)自然壟斷較強(qiáng)的領(lǐng)域同時(shí)進(jìn)行事前和事后監(jiān)管，二是對(duì)市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域進(jìn)行事后監(jiān)管;下游能源監(jiān)管則主要是事后監(jiān)管。

一般而言，能源監(jiān)管的方法主要包括：企業(yè)拆分與價(jià)格控制;設(shè)立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者相關(guān)稅收政策;設(shè)立能源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并充分披露信息;對(duì)能源資源實(shí)行定價(jià)監(jiān)管措施;調(diào)配權(quán)利和利益等。目前，我國(guó)能源立法在實(shí)踐中對(duì)這些監(jiān)管方法的運(yùn)用仍存在一些問題。

（一）能源立法對(duì)價(jià)格控制監(jiān)管方法的運(yùn)用

對(duì)能源產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格控制和定價(jià)監(jiān)管，既可以應(yīng)對(duì)能源領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，也可以促使能源產(chǎn)品或者服務(wù)的價(jià)格盡量符合競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)價(jià)格。以電力定價(jià)為例，在我國(guó)目前共有四部法律對(duì)電價(jià)做出了規(guī)定，分別是《電力法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和《價(jià)格法》。其中，《電力法》第五章專章規(guī)定了電價(jià)與電費(fèi)問題。根據(jù)《電力法》的規(guī)定，電價(jià)的組成包括合理成本，確定的收益和相關(guān)稅金。《價(jià)格法》屬于宏觀政策性的法律，沒有對(duì)電力定價(jià)進(jìn)行明確具體的規(guī)定?！犊稍偕茉捶ā分饕獜?qiáng)調(diào)的是對(duì)可再生能源發(fā)電價(jià)格補(bǔ)貼的問題;《節(jié)約能源法》則主要是從促進(jìn)節(jié)約能源的角度，規(guī)定了一定的電價(jià)激勵(lì)政策。

從上述四部法律對(duì)電力定價(jià)的規(guī)定可以看出，我國(guó)目前的能源立法對(duì)能源產(chǎn)品的價(jià)格控制和定價(jià)監(jiān)管有所涉及。但是，這些法律規(guī)定大多以宏觀政策性規(guī)定和基本原則性規(guī)定為主，缺乏具體可操作的價(jià)格立法。例如，我國(guó)《電力法》對(duì)上網(wǎng)電價(jià)、互供電價(jià)、電價(jià)管理等能源產(chǎn)品價(jià)格的制定和管理問題都規(guī)定具體辦法由國(guó)務(wù)院或者物價(jià)行政主管部門制定。也就是說，我國(guó)目前的電力定價(jià)立法缺位嚴(yán)重。因此，想要完善電價(jià)制度，形成價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須在能源立法中對(duì)電力定價(jià)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。

（二）能源立法對(duì)設(shè)立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管方法的運(yùn)用

通過設(shè)立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)能源領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管是解決由環(huán)境污染引發(fā)的內(nèi)部成本外部化的重要措施之一。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《礦產(chǎn)資源法》分別對(duì)勘探和開采能源資源時(shí)的環(huán)境保護(hù)問題作出了規(guī)定。其中，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定開發(fā)自然資源應(yīng)當(dāng)保證生態(tài)安全免遭破壞，自然資源開發(fā)主體須制定并實(shí)施有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理的方案。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》還規(guī)定排放污染的企業(yè)應(yīng)單間里環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，并采取措施防治排放污染物對(duì)環(huán)境造成的污染和損害?！兜V產(chǎn)資源法》對(duì)開采礦產(chǎn)資源的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作出了原則性的規(guī)定，例如要求開采礦產(chǎn)資源必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理開采、節(jié)約用地、遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)等。

無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是《礦產(chǎn)資源法》在運(yùn)用設(shè)立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)這一方法對(duì)能源領(lǐng)域上游環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，都沒有明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，僅從原則上概括了能源資源開采活動(dòng)要符合哪些環(huán)境要求。由于立法層面缺乏具有可操作性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為改善由環(huán)境污染引發(fā)的內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象增加了困難。

（三）能源立法對(duì)設(shè)立能源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并充分披露信息監(jiān)管方法的運(yùn)用

我國(guó)《核安全法》與《環(huán)境保護(hù)法》分別專章規(guī)定了信息公開與公眾參與問題，在立法中有效利用了設(shè)立能源監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并充分披露信息這一監(jiān)管方法。

其中，《環(huán)境保護(hù)法》首先規(guī)定公民、法人和其他組織有權(quán)獲取環(huán)境信息，其次國(guó)務(wù)院以及各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門具有公開環(huán)境信息的義務(wù)。此外，根據(jù)法律規(guī)定，許多能源企業(yè)作為重點(diǎn)排污單位，要如實(shí)向社會(huì)公布其主要排放污染物的具體信息。

《核安全法》規(guī)定國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門有向社會(huì)公眾披露與核安全有關(guān)的行政許可，以及核安全有關(guān)活動(dòng)的安全監(jiān)督檢查報(bào)告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等信息?！逗税踩ā愤€要求核設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位依法披露本單位核安全管理制度和相關(guān)文件、核設(shè)施安全狀況以及流出物和周圍環(huán)境輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

上述法律規(guī)定說明我國(guó)正在從能源立法層面設(shè)立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求各方全面、客觀且充分地披露信息，以達(dá)到解決能源領(lǐng)域信息不對(duì)稱問題的目的。

（四）能源立法對(duì)調(diào)配權(quán)利和利益監(jiān)管方法的運(yùn)用

在能源領(lǐng)域，針對(duì)能源資源短缺進(jìn)行權(quán)利和利益調(diào)配的主要監(jiān)管措施就是建立能源普遍服務(wù)制度。以電力普遍服務(wù)為例，監(jiān)管落實(shí)到具體措施上應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：第一，電力普遍服務(wù)需要對(duì)工程實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管;第二，須對(duì)電力普遍服務(wù)的相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施監(jiān)督，嚴(yán)格要求負(fù)責(zé)人依照法律、法規(guī)和國(guó)家相關(guān)政策辦事，防止出現(xiàn)徇私舞弊、濫用職權(quán)的情形;第三，需要對(duì)電力普遍服務(wù)工程進(jìn)行財(cái)務(wù)上的監(jiān)管，主要包括對(duì)普遍服務(wù)的成本水平、價(jià)格執(zhí)行和經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管。

我國(guó)《電力法》第八條明確規(guī)定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)幫助和扶持少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)。該條款可以看作是對(duì)我國(guó)電力普遍服務(wù)制度的原則性規(guī)定。但是，《電力法》中對(duì)電力普遍服務(wù)制度的規(guī)定仍不足以確保能夠很好的實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)。

二、完善我國(guó)能源立法監(jiān)管方法的相關(guān)建議

（一）完善電力價(jià)格監(jiān)管機(jī)制

2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號(hào)文）發(fā)布，文中指出，新一輪電力體制改革的重要任務(wù)之一就是有序推進(jìn)電價(jià)改革，厘清電價(jià)形成機(jī)制。完善價(jià)格監(jiān)管機(jī)制是對(duì)自然壟斷的能源行業(yè)十分有效的監(jiān)管措施。

在制定相關(guān)價(jià)格監(jiān)管規(guī)則時(shí)，我們可以借鑒國(guó)外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)電力發(fā)展實(shí)際探索出符合我國(guó)國(guó)情的電力價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。具體而言，我們可以借鑒英國(guó)的最高限價(jià)監(jiān)管模式。最高限價(jià)監(jiān)管模式的原理是政府在一定的周期內(nèi)根據(jù)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，用模型計(jì)算出一個(gè)合理的價(jià)格。該價(jià)格監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于其監(jiān)管控制的是能源企業(yè)的收入而非利潤(rùn)，這樣就會(huì)激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，從而增加能源產(chǎn)品單位產(chǎn)量的利潤(rùn)。我國(guó)采用這一價(jià)格監(jiān)管模式既能夠提高電力企業(yè)的生產(chǎn)效率，又符合9號(hào)文按成本加合理收益確定電力價(jià)格的規(guī)定。

（二）細(xì)化能源立法中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

為了解決由能源企業(yè)勘探開采自然資源污染環(huán)境引發(fā)的內(nèi)部成本外部化問題，必須在立法層面將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)明確、細(xì)化，使其具有實(shí)際可操作性?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了自然資源開發(fā)主體須制定并實(shí)施有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理的方案?！兜V產(chǎn)資源法》可以有效銜接《環(huán)境保護(hù)法》的這一原則性規(guī)定，增設(shè)條款對(duì)如何制定并實(shí)施生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方案予以明確。同時(shí)，《礦產(chǎn)資源法》可以規(guī)定自然資源開發(fā)主體勘探開發(fā)自然資源時(shí)向自然環(huán)境中排放污染物的最高限度，以及自然資源開采過程中保證周圍環(huán)境質(zhì)量至少符合最低標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明確市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)許多能源產(chǎn)業(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻要求較高。我國(guó)《行政法許可法》明確賦予了監(jiān)管部門依法對(duì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的行政許可權(quán)，并且《行政法許可法》還規(guī)定了行政監(jiān)督機(jī)制以事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合。根據(jù)《行政法許可法》以及我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)在《電力法》、《煤炭法》等能源法律法規(guī)中明確市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。只有立法先行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能依法對(duì)能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)管，以達(dá)到優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)效率的目的。

（四）完善電力普遍服務(wù)法律法規(guī)

發(fā)展和完善電力普遍服務(wù)制度需要完備的能源法律體系作支撐。我國(guó)在1996年頒布實(shí)施了《電力法》，并在2018年進(jìn)行了進(jìn)一步的修訂。但是，如前文所述我國(guó)現(xiàn)行《電力法》仍沒有對(duì)電力普遍服務(wù)做出具體規(guī)定。因此，電力普遍服務(wù)的實(shí)施必然需要對(duì)《電力法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改。具體來說，應(yīng)當(dāng)從立法層面明確電力普遍服務(wù)的職責(zé)、目標(biāo)以及具體施行辦法。在《電力法》中增設(shè)電力普遍服務(wù)條款，明文規(guī)定：國(guó)家保障公民的用電權(quán)益，并通過電力普遍服務(wù)基金等方式達(dá)到普遍服務(wù)目標(biāo)。對(duì)于電力普遍服務(wù)的執(zhí)行規(guī)則可以由行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的條例來專門加以規(guī)定。

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（作者單位：華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院）