淺析新《立法法》地方立法權的改革

羅斯特

摘要：2015年對《立法法》的修改，在相當程度上回應了目前地方法制建設的諸多需求，2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過關于修改《中華人民共和國立法法》的決定。此次《立法法》在原來的基礎上共做了46處修改。《立法法》的修訂標志著我國立法工作的又一次重大改革，對民族自治地方立法特別是加強民族區域自治有重要影響。民族自治地區如何盡快適應新的《立法法》并按要求整理、完善相關法規、規章及條例，是實現依法治國、推進民族區域自治的關鍵所在。

關鍵詞：立法法修改;民族自治地方;自治立法

第一章? 新《立法法》中涉及民族自治地方立法的修改

一、賦予自治州地方立法權

關于地方立法的主體，原來的《立法法》規定的是省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，較大的市的人民代表大會及其常務委員會。所謂較大的市，是指省、自治區人民政府所在地的市，經濟特區所在地和經國務院批準的較大的市。由國務院批準的較大的市，自1984年至1994年由包括唐山、大同、包頭在內的共19個市。關于國務院批準的較大的市以何為標準，有這樣的回答，“確定較大的市要從城市規模和經濟實力、行政水平和立法能力、人文社會環境和立法需求角度考慮”。但以“較大的市”來確立部分地級市的地方立法權制度，自實施以來面臨許多爭議。新的《立法法》修改之后，設區的市的人民代表大會及其常務委員會，可以可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項之地地方性法規。因此，市一級的地方立法權主體，由“較大的市”擴大到了全體設區的市，與此同時，新《立法法》還規定自治州的人民代表大會及其常務委員會依照對于設區的市人大及其常務委員會的規定行駛至頂地方性法規的權力。那么，新的《立法法》也賦予了自治州的人民政府，與自治州人大的地方立法相同范圍的規章制定權。

二、關于民族自治地方立法權的其他修改

新的《立法法》規定，在自治條例、單行條例報送備案的程序中，若設計有關變通權的行使，在報送備案時，自治地方需要對變通的相關法律法規進行說明。有關上述一點修改，基于在民族地方，自治條例、單行條例往往條款較多，變通法律和行政法規的條款規定參雜其中，備案審查機關難以發現，以至于審查難以規范，不利于審查備案程序發揮其積極作用。因此，自治條例、單行條例的保送備案程序中，要求就自治條例和單行條例的變通情況進行說明，以便審查，有利于提高備案審查工作的效率。其次，新《立法法》規定經濟特區法規報送備案時，也需要作出說明。綜上，新《立法法》有關變通權規定的修改，更多的在于加強對變通權行使的監督。

第二章? 新《立法法》之下民族自治地方立法現狀及問題

一、新《立法法》后民族自治地方立法現狀

根據新立法法的規定，自治州須由所在省、自治區人大確認，方可行使地方立法權。全國有自治州的九個省、自治區中，最早由吉林省和湖北省于2015你年7月30日分別批準延邊朝鮮族自治州和恩施土家族自治州行使地方立法權，其次是甘肅省于2015年11月27日一次性批準下轄的寧夏回族自治州、甘南藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州行使立法權;然后是湖南省于2016年3月30日批準湘西土家族苗族自治州行使地方立法權，緊接著新疆維吾爾自治區于2016年3月31日批準昌吉回族自治州行使地方立法權;再者青海省在2016年6月3日批準了海西蒙古族藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州行使地方立法權;2016年7月23日，四川省批準了阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州行使地方立法權;2016年7月28日云南省批準了楚雄彝族自治州、大理白族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、文山壯族苗族自治州、西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州、怒江傈僳族自治州、延慶藏族自治州行使地方立法權;最后貴州省于2016年9月25日批準了黔東南苗族侗族、黔南布依族苗族、黔西南布依族苗族自治州行使了地方立法權等等。

二、新《立法法》之下民族自治地方立法出現的問題

新《立法法》修訂后，自治州人大及其常委會也擁有了地方立法權，加上原油的自治立法權，自治州也成為和自治區一樣，同時擁有自治立法和地方立法的權利。雖然從法律概念能夠分辨兩種類型的立法權之異同，但是，針對某一個特定事項，應當行使自治立法權還是行使地方性法規制定權，該由人大進行立法還是由人大常委會進行立法，從新《立法法》難以明確。在《立法法》修訂之前，同時擁有自治立法權與地方性法規制定權的僅僅只有吳哥自治區，自治立法權與地方立法權的石墻范圍劃分并不突出。現在，自治州被賦予了地方里放權，也同時擁有了自治立法權與地方性法規制定權。這個問題就顯得格外突出了。新《立法法》并非專門明確章節賦予了自治州地方立法權，《立法法》第七十二條第二款在城鄉建設、環境保護、歷史文化保護等方面授予設區的市人大及其常委會制定地方性法規的權利，同時在第五款規定自治州依照前款設區的市的規定行使制定地方性法規的權利，從條文可以看出，《立法法授權自治州制定地方性法規，知識由于自治州行政層級與設區的市等同，并沒有從民族自治地方的特殊情況考慮，《立法法》也沒有針對自治立法權與地方性法規制定權的范圍進行修改。

第三章? 解決辦法及對策

一、提高立法質量，關注民族自治地方立法的機構設置及人員組成

在機構設置方面，應依法建立健全專門委員會、工作委員會及立法專家顧問制度。當前，還未成立立法專門工作部門的各級民族自治地方都應積極籌備并統籌本地區立法工作，已經有立法工作部門的要及時對本機構進行完善，以最合理的結構適應新的立法要求。

在立法人員組成方面，可從以下幾點進行完善。一是要適當增加有法治實踐經驗的人大專職常委比例，各級人大在領導配置上要有立法方面的專業人員搭配，如適當增加法學專家、從事過立法工作的人員進入人大常委會常委。二是增加人大代表列席人大常委會會議人數，更好發揮人大代表參與起草和修改法律的作用。可增加法官、檢察官、律師、司法部門、法學院校等人大代表、政協委員參與立法的各個環節，邀請政府法律顧問參與地方行政規章的制定，為起草法律草案、征求立法意見等各個立法環節把關。

二、界定自治立法與地方立法的范圍

在自治立法權和地方立法權的劃分問題上，有的方面能通過立法較為容易明確，例如，區域自治的基本組織原則、機構設置等事項。可以通過自治條例予以確定，有關變通權的行使，可以通過單行條例予以確定。但在有的方面則需要在法律法規的范圍內更為靈活更為細致的裁量，比如根據《立法法》規定重大事項的地方性法規不能僅由人大常委會決定，而必須由人民代表大會通過。對于什么才是“重大事項”，立法法并沒有進一步解釋明確，從立法技術角度來說也很難進行羅列，因此，通過自治地方人大充分裁量，一方面保證自治地方權不消弱，另一方面也有利于提升自治地方立法效率，更為及時里獲得規范治理過程中出現的問題。

三、關于民族自治地方立法的完善

法律實施的效果如何，需要通過實踐來檢驗，對于效果不好的法律法規，應該建立起清理長效機制，克服清理工作的隨意性、被動性和階段性，使清理工作常態化、制度化。建立定期檢查制度，明確法律法規清理標準，對民族地方自治條例、地方性法規、行政規章等進行梳理，找出法律體系中相互沖突的部分及時上報并處理。特別是此次《立法法》修改后，5個自治區的《立法條例》需要立即進行完善與修改;對有歧義、意思表達不明確的法律用語進行完善與修改，制定意思明確的法律條文;及時廢除與經濟社會發展不相符的法律法規，精簡法律法規數量，以簡政放權為原則，制定與民族地區發展相適應的法律法規，達到維護民族地區穩定、促進民族團結、繁榮民族經濟的目的。

（作者單位：西南民族大學法學院）