略論行政解釋

馬子英

摘 要 深入研究行政解釋權，不但可以豐富和深化行政法理論知識，而且對于建設法治社會，維護行政主體的權威和保護行政相對人的合法權益，具有深遠的意義。本文對我國當前行政解釋中存在的主要問題進行了簡要的分析，并提出了幾點建議。

關鍵詞 行政解釋 行政解釋主體 行政解釋程序

行政權的擴張是現代行政權的一個重要特點，建設現代法治要求對行政權進行必要的監督和制約。因此深入研究行政解釋權，不但可以豐富和深化行政法理論知識，而且對于建設法治社會，維護行政主體的權威和保護行政相對人的合法權益，具有深遠的意義。正是基于這樣的考慮，本文對我國當前行政解釋中存在的主要問題進行了簡要的分析，并對如何解決這些問題提出了幾點建議。

一、我國當前行政解釋中存在的主要問題

（一）行政解釋主體過多

我國當前行政解釋主體主要有以下幾種：國務院、國務院主管部門、國務院直屬機構、國務院某個辦事機構、省級人民政府主管部門、省會市人民政府、省會市人民政府主管部門。其中國務院作出的行政解釋可分為兩種情況：（1）在本法里授權國務院制定實施辦法；（2）本法未授權，國務院根據《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》制定法律實施細則。

如此之多的行政解釋主體產生了兩方面的問題：（1）超越法律規定的行政解釋主體的范圍。在我國法律實踐中存在的這些行政解釋主體實際上遠遠超出了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》規定的范圍。法律解釋的主體應該由法律或立法機關授權，而實際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權的結果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。（2）現實中幾乎每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，并由下級機關再制定實施細則的實施辦法，但法律對于不同行政解釋的效力并沒有明確的規定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴重，嚴重削弱了法律的權威和尊嚴。

法律賦予行政機關法律解釋權的目的是規范行政機關自由裁量權的行使，減少規范性文件的相互沖突，使下級機關可以靈活的適用法律條文，從而達到法治的目的，但當前存在的行政解釋主體過多的問題顯然違背了這一立法初衷。

（二）缺乏完善的行政解釋程序

我國關于行政解釋程序的規定主要體現在三個法律文件之中，即1999年國務院辦公廳國辦發【1999】43號發布《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。

我國當前的行政解釋的程序明顯存在諸多問題，不能很好的規范和約束行政解釋行為，比如行政解釋程序規定的比較簡單，未規定行政解釋期限、行政解釋制定過程中陳述意見或聽證程序，缺少違反行政解釋程序的后果和責任規定等等。

完善的行政解釋程序不僅是建設社會主義法治國家的要求，而且對于限制行政恣意，保護行政相對人的合法權益具有重要的意義，亟需進行相關的立法制度建設。

（三）行政解釋缺乏有效的監督

“一切有權力的人容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到有界限為止。”一切權力都有無限擴張的本性，更何況是行政權這種積極的權力，因此對行政解釋權進行監督是必要的，這種監督既包括內部的監督，也包括外部的監督。如果說完善的行政解釋程序是一種內部監督，那么此處所指的就是一種外部監督。行政機關在作出行政解釋之后，應由何部門來審查其合法性？現行法律沒有規定。這種制度缺失是當前亟需解決的。

正因為行政解釋中存在的這些問題，有的地方行政機關把行政解釋作為了維護部門局部利益的手段，以部門利益而不是立法原意作為行政解釋的依據，不但損害了法律的尊嚴和權威，嚴重影響了我國法治建設，而且嚴重損害了行政相對人的合法權益。

二、完善我國行政解釋制度的幾點建議

1、規范和限定我國行政解釋主體

當前存在的過多的行政解釋主體，不但有越權解釋之嫌，而且客觀上導致了行政解釋規定的泛濫和混亂，不利于我國法治建設，為此，必須要對我國行政解釋的主體進行規范和限定。可以從以下幾方面著手：

（1）取消當前存在的一些行政解釋主體。比如一些僅僅是內部行政機構且無相應的行政管理權的行政解釋主體、法規規章自定的行政解釋主體。這些行政解釋主體的存在實際是行政越權的產物，不符合我國的立法意旨。

（2）制定新的完善的行政解釋法律，明確規定行政解釋的主體和權限。在行政解釋主體的確定上，應與我國的立法體制相適應。應嚴格禁止行政解釋機關再授權其他機關進行行政解釋。明確各級行政解釋機關的解釋權限，禁止越權解釋。

2、完善我國的行政解釋程序

我國的法律實踐中一直存在著“重實體輕程序”的傳統，雖然現在這種狀況略有改觀。到目前為止，我國還沒有一部統一的行政程序法。

在我國行政解釋程序的立法中，至少應該包括行政解釋的授權、行政解釋提議主體、提議形式、對提議的處理及答復程序、行政解釋的擬訂程序、行政解釋的期限、行政解釋的發布，以及違背行政解釋程序的后果等這些基本的內容，具體制定上可以參照行政立法程序的相關規定，以更好的規范行政解釋行為，保障人民合法權益不受侵犯。

3、借鑒美國的司法審查制度，將行政解釋納入司法審查的范疇。當然，這種制度設置必然會涉及行政權與司法權的關系，需要慎重的考慮和細致的制度設計。

參考文獻：

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯，商務印書館，1961.

[2]王名揚.美國行政法上冊[M].中國法制出版社，1994.

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（作者單位：中央廣播電視大學）