1914—1937年的江北運河整治

潘彬彬 張鳳霞

摘要：民國時期的江北運河工程局，承擔著以里運河水系為重點的修治江北運河工程相關事宜。1914—1937年，江北運河工程局治運導淮相關工作雖然未能取得突破性進展，但在地形水量測繪、治水人才培育、災民工賑、運河修治維護等領域開展了一系列探索和實踐，亦為后人在治運施政、經費保障、人才培養等方面留下較多的歷史啟示。

關鍵詞：民國；江北運河工程局；治運

由于歷史和社會生產發展的實際原因，江蘇段的江北運河一直是我國南北水上交通的樞紐。清咸豐五年（1855）六月十九日，黃河在今河南蘭考北岸的銅瓦廂決口，銅瓦廂以東數百里的黃河河道從此斷流，原本穿過江蘇北部匯入黃海的黃河河道從此成為黃河故道，這是歷史上黃河的第六次大改道。蘇北的水利受此巨大影響，遭遇水患頻次驟然增加。當時的有識士紳已經認識到江北運河的整治，“惟治下游與上游，不治慮隳全功，治運而不治沂，恐沂擾中運。徐海既首蒙其災，即淮揚終承其害，長此不治隱患方張”[1]。因此提出了導淮、治沂、治沭、治睢等一攬子系統工程。在此過程中，江北運河工程局無疑成為當時的民國江蘇省政府治理江北運河的施政平臺。

一、江北運河工程局的籌設經過與因革軌跡

民國時期江北運河工程局的籌備設立和改組重整等相關事宜，既是經濟與社會發展的推動，也充斥著社會各界、各階層和政府相關部門與執政者的政治博弈，同時還受1906年、1921年、1931年、1935年等歷次大水沖決運河河堤造成人民生命財產重大損失的水災事件影響，此外軍閥混戰與日本入侵也對江北運河工程局及其治運活動有著廣泛影響。

1914年江北遭遇旱災，運河為之干涸，水運因此停擺。在時任江蘇民政長韓國鈞的努力推動下，民國北京政府決定要大興江淮水利，推動召集淮揚各地士紳，會商興辦里運河系列工程，預估的治運經費為一百萬元，設置機構的名稱為籌浚江北運河工程局，負責蘇北運河的治理，由時任江蘇內務司司長的馬士杰任總辦。1919年12月，當時有動議設立運河督會辦和太湖督會辦，擬將江南水利局并入太湖督辦署，江北運河工程局并入運河督辦署，直隸中央，以專一事權，時任大總統徐世昌任命著名實業家張謇為運河督辦署督辦。1920年3月，江北士紳便因徐淮水道與山東、安徽毗連關系甚巨的原因，擬設江北水利局，并擬呈請任王寶槐為局長。不久，運河督辦署又改組為江北運河工程局，江浙兩省水利會會長張謇、副會長韓國鈞被民國北京政府任命為江北運河工程局正副督辦。

1927年4月，南京國民政府成立。在此前后，江北運河工程局也隨之改組，由何應欽系的胡樹鍼任局長，將運工局的測繪資源優先用于戰爭地圖繪制工作。1928年江北運河工程局因機構設置不符合當時政府和時勢發展需求，由江蘇省建設廳本著“庶使運河工程局趨于技術化”的原則進行了內部改組。1929年初，江蘇省建設廳繼續將運工局部分職能整合改組成運河工程處，委任單晉烒為處長。1930年中原大戰爆發，南京國民政府的精力已大部分投入到軍閥混戰中，運工處被并入江蘇省建設廳下屬的水利局，江北運河工程局改組的運河工程處名存實亡。然而1931年的洪水致使“運堤潰決四十余處，長達千余丈，災區達二十余萬里，財產之損失達四萬萬元以上”[2]，澆滅了當局囫圇管理全省水利而不針對性治運的幻想。江蘇省政府為此成立了江北運河工程善后委員會，負責修復運河決口。1932年5月，江北運河工程局再次設立，徐鼎康被任命為工程局局長，江北運河工程局邁入了平穩發展時期，直至1938年徐鼎康病逝。

二、江北運河工程局的組織機構和經費來源

由于從事的業務活動技術性較強，因此江北運河工程局在機構設置的過程中在技術性方面也有充分體現。在籌浚江北運河工程局時期，實行的是會辦制，由馬士杰任總會辦（間或稱局長），后期王寶槐任會辦，協助馬士杰。此時的籌浚局為培養治運水利工程人才，借高郵縣舊有私立慶成小學校校址及其校舍校具，在籌浚局下附設水利工程講習所，用以招收本科、速成科學生各一班。為加快推進工程，于瓜洲八里鋪設立駁岸工程事務所。這時期的籌浚局，其經費額定為百萬元，系就貨厘、畝捐、航業、鹽運四項設籌，其中的六十萬元來自淮揚所屬各縣的農田二分畝捐，剩下來的四十萬元，靠運河貨捐附收二成及鹽運、航業捐征收而成。[3]但據胡樹鍼之說，“自九年至十年而第一期預算，原以江北二十五縣畝捐四十萬元，貨厘二十萬元，加之中央撥款四十萬元，合計一百萬元”。“迨后中央撥款無著，畝捐貨厘兩款，亦收不足數”。[4]兩種信息渠道反映的治運經費都為百萬元，雖然各款來源占比不同，但共性問題都是征收無法足數。

在1927年以前的運河督會辦——江北運河工程局時期，由張謇和韓國鈞分別任運河工程局正副督辦，督辦下另設會辦、提調、秘書、咨議、顧問、評議，此外在局下設總務、河工、稽核、會計四科，其中督會辦的薪資照特任官支給。[5]據這一時期運工局第一次評議會評議內容來看，其經費仍然是一百萬元（用于里運河、中運河及上下游堤工與沂沭之規劃），其中畝捐約四十萬元，其余款額則從貨物加成、鹽務及小輪輪運中酌量捐助。但據胡樹鍼言，1922年經費預算為五十萬元（畝捐三十二萬元加貨厘十八萬元），1923年經費為五十萬元（畝捐二十五萬元，貨厘與雜項為二十五萬元），1924年為四十一萬元，1925年、1926年預算經費都為二十五萬元，1927年預算經費為二十五萬四千三百元（其中畝捐十四萬，貨厘八萬，雜捐兩萬）。

1927年10月，江北運河工程局迅速被南京國民政府改組，以適應新政權治運的需要。新改組的運工局掌理江北運河流域水利工程，設局長一人，下設三處兩所，分別為工程處、測量處、總務處，上游堤工事務所（管理及巡察自黃林莊至黃浦鎮間之運河堤岸及該段堤工之春修夏防工程并統轄上游各汛員兵）、下游堤工事務所（管理及巡察自黃浦鎮至瓜州間之運河堤岸及該段堤工之春修夏防工程并統轄下游各汛員兵）。[6]這時的經費來源為沿運二十五縣帶征的二分畝捐四十萬元附加二成貨厘二十萬元。1928年7月，有鑒于運工局測量處投入過大，且上下游堤工事務所采取坐辦制使得官僚習氣太重，江蘇省政府會議決議通過運工局新的改組條例，以期對江北運河工程局進行以技術化為目標的改組。改組后的運工局分設總工程處、總務處二處。“總工程處統籌全河一切工程并測量事項，而于沿堤分若干段，復于段內分若干區，分別辦理各種工程，總工程處及各段區設置總工程師、工程師、工程員等職員，均以技術人員充之……總務處則除原規定之文書、會計、庶務三項外，將催解畝捐貨厘及整理屯田亦明白定為該處職掌。”[7]這一時期的治運經費具體數字由于史遺其文，已無從詳考，但不外乎畝捐四十萬元、貨厘二十萬元及屯田等收益。

1929年江北運河工程局改組為工程處，處內分總務、工程兩科，總務科下分文書、庶務、會計三股，工程科下分工程、設計、測量三股。緊接著，1932年因洪水成災的重大影響，運工處又改組成運工局，設工務、事務兩科，另設秘書一人，助理員、雇員若干人，技正一至二人，技士、技佐若干人。[8]為方便工程進行，運工局還在江都、高寶、淮邳三段設置工程事務所，此后的組織機構趨于穩定。據1932年起任江北運河工程局局長的徐鼎康介紹，雖然有額定的治運畝捐、貨厘等收入，但占大頭的畝捐“民十六至民二十，每年征數，有不足十萬元者”，“二十一年經財廳整頓，二十三年度得逾四十萬元之征數”。[9]由于畝捐征數較足，民國二十四年的治運施工經費遞增至四十萬元以上，但距離預算的二百萬元經費還是相差甚遠，最穩定的二分畝捐征數尚且不足，經其他渠道能征得的經費可想而知。

三、江北運河工程局的業務活動和歷史啟示

（一）主要業務活動

江北運河工程局的主要業務活動，從籌浚江北運河工程局初衷便可看出來。1914年江北大旱，運河干涸見底，濱海各縣鹵水倒泛，與此同時運河淤墊，使得一旦有水將無處存儲。有鑒于此，時任江蘇內務司長的馬士杰才勇挑籌浚江北運河工程局的擔子。他提出：“運河自黃林莊入江蘇境南達瓜洲，出江綿亙七百余里，工段險要以下游里運河為多，欲于旱澇之年兼籌并顧，勢必從清江閘以下至于江口浚深培厚為圖治入手。”[10]成立江北運河工程局的主要目的也是江北運河工程局的主要業務：以里運河水系為重點，修治江北運河工程事宜。江北運河工程局開展江北運河整治主要抓手為實地測繪、推進工程、儲備人才。

實地測繪方面，籌浚運工局時期重點為“清江以下南至于江運堤以外，東至于海以及歸江各壩之河道，下河歸海各縣之河流海口，面積達七八萬里。”[11]籌運局以分班施測的方式分期對上述區域進行實測，總計花費三十余月，走遍三千里路程，才將上述區域測繪完畢并完成制圖。1927年改組后的運工局，其局長胡樹鍼本身便有十九年的測繪工作經驗，足跡踏遍江北各縣，在其任上更重視測繪工作。已知1936年流量測量經費二千零七十元，測量分五班，分別駐蚌埠、江都六閘、磘灣、淮陰楊莊、蔣壩三河，全年完成了淮揚徐海二十五縣十五萬六千四百方里的流量測量。

推進工程方面，與傳統水利工程相比，自籌浚運工局時期便較注重以機械化來推進工程展開。1914年由馬士杰牽頭從南通購進連珠斗機船一艘，改修前清廢舊船只為“運平”“運通”起重汽機鋼板船，“運濟”手搖機船（后改裝成起重汽機鋼板船），訂制“運順”“運利”起重汽機鋼板船。機械化的船只在同期施工的情況下挖出土方三萬四千四百四十余，而人工僅挖出二萬三千二百余，可見效率之高。具體實施的工程，由于史料缺漏，只能了解到1936年前后，運工局實施了運河上游邳宿泗善后工程、春修工程、夏防工程，下游西堤碎石工程、春修工程、夏防工程，運河護岸工程、高郵歸海三壩引河排洪如海計劃、運河區堵口復堤善后工程、修理高郵七里閘建筑救生港新閘工程、里運河西堤碎石工程、里運河東西堤改埽建石工程等。大體的推進工程邏輯為春天水量較少時趕修工程，夏天雨量過多前后為防災做保障。

培養儲備人才方面的努力，從籌浚運工局時期附設水利工程講習所即能反映。該所著眼于培養治運最迫切需要的測繪人才，“設水利工程講習所，專造就水利工程人才以應治河急需，校址就運河沖要之高郵縣舊有私立慶成小學校，借用校舍校具酌加修繕添置。”[12]第一期招收本科、速成科學生各一班，每班招收六十人，一定程度上填補了運工局的人才短板。

與此同時，長期任江北運河工程局長的徐鼎康指出：“運河在江北之重大功用，為交通灌溉，若言防災，非運河本身應有之義務，但于淮河未導沂水未分之先，防災義務未能解除。即淮沂分矣，而導與分有一未及適當需要之度，防災義務，依然不能解除，況加之以黃河水耶。”[13]揆諸相關材料也可證明防災賑濟也是江北運河工程局的一大業務，而這業務往往尾隨在洪災或其他天災之后。如1914年江北饑民饑寒交迫，賑恤難以普及，馬士杰便謁見江蘇巡按使齊耀琳，請求撥給經費，運河之水干涸時招集饑民疏浚河道，以工代賑，他的建議最終獲得同意。1931年運河大水，高郵、寶應受災猶重，當時便興復堤岸決口工程，主辦者有江北運河善后會、水災會、工賑十四局、華洋義賑會，其中水災會撥助賑麥三千噸，工賑處撥助賑款三十萬元，另撥借江蘇省政府賑麥一萬噸。全部工程計用款三百三十八萬五千元，由水災會撥發借助者達一百七十五萬五千元。[14]但這多屬馬后炮式的補窟窿，人民生命財產的損失早已不計其數。

（二）主要歷史啟示

“治運與導淮實息息而相關，蓋淮水東自皖豫至皖蘇之交匯，為洪澤東向，經張福河至碼頭鎮入運南向，出三河壩經高郵邵伯諸湖，亦入里運，是淮固以運為尾閭而分入于江海，欲治運則必先導淮，此不易之理必然之勢也。導淮誠為治本之圖，但工程浩大，非咄嗟所能立辦。治運雖為治標之法，然不得已而思其次，亦實為切要之舉。”[15]首先，江北治運工程浩大，其與導淮息息相關。無論治運或是導淮，需要充足的經費作為保障。倘若因一些人為因素或政局變動導致經費中斷，則無法實現治運的宏偉目標。

其次，從民國北京政府時期到南京國民政府時期治運施政來看，當時政府及運河工程局從來沒有長遠的治運規劃，無一貫的治運政策綱領、治運指導精神。從籌浚局到運河督會辦，到運工局，到運工處，再到劃歸水利局，最后又改組為江北運河工程局，或因為軍閥混戰、或因為政局動蕩、或因為災變，組織機構一改再改，機構規程一變又變，施策中心一變再變，始終阻止不了1906年、1921年、1931年、1935年等歷次大水的肆虐。由此可見，國家重大水利工程的政策體系必須清晰明確，管理體制必須科學有效，項目實施機構的職能必須具有連貫性和延續性。

再次，運河水利工程的開展離不開專業人才，也離不開機械化設施的投入，離不開機械工程、工程力學、水利工程學、土石壩水力學等諸多領域的專門人才和專業技術，而江北運河治理過程中只能因陋就簡地培養其測繪專業人才，連領導治運的專門人才也只在馬士杰、胡樹鍼、徐鼎康、王寶槐之間流轉，治運如何深入開展？人才是國家持續推動重大水利工程項目建設的關鍵因素。水利相關部門必須堅定實施人才優先發展戰略，系統謀劃、認真開展人才培育和選拔工作，不斷提升水利人才培養基地的教育質量，加快建設一支高素質專業化的水利人才隊伍。

參考文獻

[1]《淮揚徐海士紳丁寶銓等公呈·撥捐治運問題為請撥淮揚徐海畝捐治運談災事》，《申報》1916年9月20日。

[2][15]《江淮人士組織江淮水利促進會》，《申報》1932年7月30日。

[3]《關于水利之函電》，《申報》1916年3月6日。

[4]《江北運河工程局匯刊》第一期，1927年6-12月。

[5]《組織河工局》，《申報》1920年4月7日。

[6]《江北運河工程局組織條例》，《申報》1927年10月31日。

[7]《江北運河工程局變更組織》，《申報》1928年7月19日。

[8]《蘇省設立江北運河工程局》，《申報》1932年5月21日。

[9][13]《江北運河工程專號·序言》，《江蘇建設月刊》第三卷第七期，1936年7月1日。

[10][11]馬士杰：《治運籌備概略》，中國書店，1933年。

[12]《江北運河工程局詳報附設水利工程講習所文》，《申報》1915年3月1日。

[14]《水災會堤工察勘團赴揚州高郵察勘運堤》，《申報》1932年12月25日。