如何運(yùn)用城市規(guī)劃手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

楊恩

摘要：步入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展迅速。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，城市起到了主導(dǎo)性的作用。"城市規(guī)劃"是研究城市的未來(lái)發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，也是政府對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段和重要依據(jù)。本文就推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;健康發(fā)展;城市規(guī)劃

城市規(guī)劃若能夠合理、科學(xué)，那么必將會(huì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，并且會(huì)推動(dòng)國(guó)家的空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)深刻的變化。本文首先闡述了城市規(guī)劃的四個(gè)作用，分別是宏觀經(jīng)濟(jì)條件調(diào)控的手段、保障社會(huì)公共利益、協(xié)調(diào)社會(huì)利益和維護(hù)公平、改善人居環(huán)境，其次，結(jié)合自身實(shí)際情況，提出了一系列適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展新形勢(shì)的城市規(guī)劃的建議。

1 城市規(guī)劃作用

1.1宏觀經(jīng)濟(jì)條件調(diào)控的手段

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)的展開(kāi)在相當(dāng)程度上需要依靠市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，但純粹的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失效”的現(xiàn)象，這已有大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究予以了論證。因此需要政府對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)，這種干預(yù)的手段是多樣的，既有財(cái)政方面的（如貨幣投放、稅收、財(cái)政采購(gòu)等），也有行政方面的（如行政命令、政府投資等），而城市規(guī)劃則通過(guò)對(duì)城市土地和空間使用配置的調(diào)控，來(lái)對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展中的市場(chǎng)行為進(jìn)行干預(yù)，從而保證城市的有序發(fā)展。

1.2保障社會(huì)公共利益

城市是人口高度集聚的地區(qū)，當(dāng)大量的人口生活在一個(gè)相對(duì)狹小的地區(qū)時(shí)，就形成了一些共同利益要求，比如重組的公共設(shè)施（如學(xué)校、公園、游憩場(chǎng)所等）、公共安全、公共衛(wèi)生，舒適的生活環(huán)境等，同時(shí)還涉及自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、歷史文化的保護(hù)等等。這些內(nèi)容在經(jīng)濟(jì)學(xué)中通常都可稱(chēng)為“公共物品”，由于公共物品具有“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特征，即這些物品社會(huì)上的每一個(gè)人都能使用，而且都能從使用中獲益，因此對(duì)于這些物品的提供者來(lái)說(shuō)就不可能獲得直接的收益，這就與追求最大利益的市場(chǎng)原則不一致。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作中，市場(chǎng)不可能自覺(jué)地提供公共物品。這就要求政府的干預(yù)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府干預(yù)的基礎(chǔ)之一。

1.3協(xié)調(diào)社會(huì)利益，維護(hù)公平

社會(huì)利益涉及多方面，就城市規(guī)劃的作用而言，主要是指由土地和空間使用所產(chǎn)生的社會(huì)利益之間的協(xié)調(diào)。就此而論，社會(huì)利益的協(xié)調(diào)也涉及許多方面。首先，城市是一個(gè)多元的復(fù)合型社會(huì)，而且又是不同類(lèi)型人群高度聚集的地區(qū)，各個(gè)群體為了自身的生存和發(fā)展都希望謀求最適合自己、對(duì)自己最為有利的發(fā)展空間，因此也就必然會(huì)出現(xiàn)相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，這就需要有調(diào)停者來(lái)處理相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)性事務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府就擔(dān)當(dāng)著這樣的責(zé)任。其次，通過(guò)開(kāi)發(fā)控制的方式，協(xié)調(diào)特定的建設(shè)項(xiàng)目與周邊建設(shè)和使用之間的利益關(guān)系。

1.4改善人居環(huán)境

人居環(huán)境涉及許多方面，既包括城市與區(qū)域的關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、各類(lèi)聚居區(qū)（城市、鎮(zhèn)、村莊）與自然環(huán)境之間的關(guān)系，也涉及城市與城市之間的關(guān)系，同時(shí)還涉及各級(jí)聚居點(diǎn)內(nèi)部的各類(lèi)要素之間的相互關(guān)系。城市規(guī)劃綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展各個(gè)方面，從城市與區(qū)域等方面入手，合理布局各項(xiàng)生產(chǎn)和生活設(shè)施，完善各項(xiàng)配套，使城市的各個(gè)發(fā)展要素在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中相互協(xié)調(diào)，滿(mǎn)足生產(chǎn)和生活各個(gè)方面的需要，提高城鄉(xiāng)環(huán)境的品質(zhì)，為未來(lái)的建設(shè)活動(dòng)提供統(tǒng)一的框架。同時(shí)從社會(huì)公共利益的角度實(shí)行空間管制，保障公共安全，保護(hù)自然和歷史文化資源，建構(gòu)高質(zhì)量的、有序的、可持續(xù)的發(fā)展框架和行動(dòng)綱領(lǐng)。

2 當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

2.1城市規(guī)劃的實(shí)效性有待改善

以城市規(guī)劃為例，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國(guó)務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。但這一審批過(guò)程往往曠日持久，一般需要3-5年，有的甚至更長(zhǎng)。在我國(guó)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的當(dāng)前階，城市發(fā)展迅速，等到規(guī)劃批準(zhǔn)下來(lái)，實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生很大變化，往往已經(jīng)需要制定新一輪規(guī)劃，這種情況客觀的損害了規(guī)劃的權(quán)威性。幾年批不下來(lái)，城市天天在發(fā)展，城市一般都“等不起”，于是就按照上報(bào)的規(guī)劃安排建設(shè)，有些城市甚至不急于上報(bào)而自行實(shí)施。總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用以及國(guó)家審批的嚴(yán)肅性和權(quán)威性就受到很大的影響。

2.2公眾缺乏參與到城市規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中

城市規(guī)劃一經(jīng)公布實(shí)施，就成為政府意志，帶有強(qiáng)制性，對(duì)各利益相關(guān)方的利益產(chǎn)生重大影響。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃理論非常重視規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與，將其視為各利益相關(guān)方充分博弈并達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程，認(rèn)為這樣制定出來(lái)的規(guī)劃具有較高的認(rèn)可度，也容易得到較好的執(zhí)行。但我國(guó)目前的城市規(guī)劃還普遍缺乏公眾參與的過(guò)程，一般的做法是市政府將規(guī)劃業(yè)務(wù)委托給城市規(guī)劃部門(mén)下屬的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院或者大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，并以各種方式保證城市主要領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃意圖得以充分體現(xiàn)。而且，由于公眾對(duì)于規(guī)劃缺乏認(rèn)知，也就難以對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，使得違反規(guī)劃、隨意修改規(guī)劃的行為難以受到制約。

2.3城市規(guī)劃缺乏科學(xué)性

從各類(lèi)規(guī)劃之間的關(guān)系看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃擁有上位規(guī)劃的地位，城市規(guī)劃的制定必須以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)。但各地方行政層級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是由同級(jí)人民政府制定并由同級(jí)人大批準(zhǔn)實(shí)施的。因此，城市政府存在著在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中盡量把相關(guān)指標(biāo)做大，然后再以此為依據(jù)制定符合黨政首長(zhǎng)意愿的城市規(guī)劃;其次，“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)的一句話”，規(guī)劃的決策權(quán)高度集中。權(quán)力的高度集中容易引發(fā)越級(jí)決策、責(zé)權(quán)不對(duì)稱(chēng)、言路堵塞、信息無(wú)法及時(shí)傳遞和反饋等一系列問(wèn)題，對(duì)規(guī)劃的科學(xué)性造成嚴(yán)重的傷害。

3 適應(yīng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展新形勢(shì)的城市規(guī)劃建議

3.1順應(yīng)時(shí)代的要求，開(kāi)展低碳城市規(guī)劃的探索

在城市規(guī)劃的過(guò)程中，要提出本規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的一系列控制標(biāo)準(zhǔn)，如城鎮(zhèn)建設(shè)排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)、碳匯清除量控制標(biāo)準(zhǔn)、溫室氣體排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)等。在總體規(guī)劃城市未來(lái)發(fā)展的階段，需要整體研究城市的交通體系、土地利用、組成形態(tài)，對(duì)城市整體的固碳措施、形態(tài)構(gòu)成、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合交通體系模式、土地利用模式進(jìn)行綜合地考慮。在對(duì)城市進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，需要基于城市未來(lái)發(fā)展總體規(guī)劃來(lái)有針對(duì)性的研究城市中功能相對(duì)集中的地區(qū)，并提出相應(yīng)的“低碳減排”的措施。

3.2完善城市規(guī)劃制定中的公眾參與

眾所周知，城市規(guī)劃往往會(huì)具有公益性、社會(huì)性、政治性的特征，直接關(guān)系到廣大城市居民的切身利益。因此，很有必要完善城市規(guī)劃制定中的公眾參與，這也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要措施。而公眾參與也就意味著城市規(guī)劃的修改和制定都應(yīng)該要經(jīng)過(guò)公眾討論，都要全程公開(kāi)，結(jié)合國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市規(guī)劃制定中的公眾參與主要包括了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：第一，在完成了城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的初稿之后，應(yīng)該要通過(guò)新聞媒體、舉辦說(shuō)明會(huì)等多種方式來(lái)向廣大城市居民說(shuō)明解釋;第二，為了能夠?qū)娨庖?jiàn)予以充分征詢(xún)，務(wù)必要設(shè)定一定時(shí)間的公示時(shí)間;第三，在對(duì)公眾意見(jiàn)予以充分吸收、討論的基礎(chǔ)上修改城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的初稿，并且形成正式的征求意見(jiàn)稿;第四，再次征詢(xún)公眾意見(jiàn);第五，經(jīng)人大批準(zhǔn)、經(jīng)規(guī)劃審議會(huì)審議通過(guò)后則可以公布實(shí)施;第六，城市居民可以對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施情況予以實(shí)時(shí)監(jiān)督，并可隨時(shí)質(zhì)詢(xún)城市規(guī)劃管理部門(mén)。

3.3改革規(guī)劃管理方式，強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性

在大城市建立規(guī)劃審議會(huì)或城市規(guī)劃委員會(huì)制度，審議會(huì)成員由專(zhuān)家學(xué)者、人大代表和利益相關(guān)方代表組成。城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的編制和修編均須經(jīng)審議會(huì)審議通過(guò).。嚴(yán)格控制城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)后，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

4結(jié)束語(yǔ)

總之，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的主要措施和根本保障，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，值得深入探討，我們?cè)谶M(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，一定要將諸多因素考慮進(jìn)去，如何使城市規(guī)劃能夠推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，使城市和城鎮(zhèn)形成互相推動(dòng)、互相作用的有效網(wǎng)絡(luò)。相信經(jīng)過(guò)各位學(xué)者和規(guī)劃人員的不斷努力，我國(guó)城市規(guī)劃一定會(huì)取得更矚目的成就。

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（作者單位：貴州通和規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司）