對(duì)超級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷不能無動(dòng)于衷

楊東

2017年6月，谷歌因在搜索結(jié)果中推廣自己而屏蔽競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的購物比較網(wǎng)站，違反了《歐盟運(yùn)行條約》第102條關(guān)于濫用市場(chǎng)壟斷地位的規(guī)定，被歐盟委員會(huì)處以巨額罰款。2019年2月，德國反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決Facebook濫用市場(chǎng)支配地位，在未經(jīng)用戶自愿同意的情況下收集數(shù)據(jù)。

在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的大背景下，各國反壟斷法開始登上歷史舞臺(tái)發(fā)揮作用。反觀國內(nèi)，“頭騰大戰(zhàn)”（注：今日頭條與騰訊的沖突）一紙判決抽絲剝繭直指雙方協(xié)議約定這一核心，雖然避免了授人以柄，但對(duì)數(shù)據(jù)壟斷問題的回應(yīng)卻有所缺失。結(jié)合微博訴脈脈案中對(duì)數(shù)據(jù)抓取行為嚴(yán)格要求三重授權(quán)，以及數(shù)據(jù)問題在反壟斷法上的審查不足，可以發(fā)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)的過甚性、反壟斷法的滯后性正在催生一座座數(shù)據(jù)孤島。

數(shù)據(jù)作為無形物，以二進(jìn)制代碼表現(xiàn)出來的比特形式存在于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中，受到載體、代碼及相關(guān)技術(shù)規(guī)則的限制。與之類似的同樣具有無形性、非獨(dú)占性，承載著人格與財(cái)產(chǎn)利益的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體能夠受到法律的承認(rèn)與保護(hù)。

是否具有可識(shí)別性是界定個(gè)人數(shù)據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然，在信息技術(shù)高度發(fā)展的現(xiàn)代，可識(shí)別性已經(jīng)不僅僅指直接體現(xiàn)主體身份的數(shù)據(jù)，能夠通過結(jié)合、分析、去匿名化等技術(shù)手段識(shí)別出特定主體的數(shù)據(jù)亦具有廣義上的可識(shí)別性。正如我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條第五項(xiàng)所規(guī)定的：“個(gè)人信息，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、個(gè)人生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼等。”

個(gè)人數(shù)據(jù)在產(chǎn)生上具有獨(dú)特性，即個(gè)人數(shù)據(jù)是被收集方與收集方共同作用的產(chǎn)物。被收集方實(shí)施的相關(guān)行為需要借由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或傳感器等載體進(jìn)行記憶與存儲(chǔ)才能形成數(shù)據(jù)。此外，個(gè)人數(shù)據(jù)從根本上來說，蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的人身屬性。也因此，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬、應(yīng)用與流通應(yīng)有其獨(dú)特規(guī)則。強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)完全屬于被收集者自身的觀點(diǎn)，忽視了收集者所付出的“勞動(dòng)”，尤其是在構(gòu)建數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)的技術(shù)系統(tǒng)中所進(jìn)行的成本投資，有損于數(shù)據(jù)收集者發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的積極性；而認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)可適用捕獲規(guī)則或關(guān)聯(lián)規(guī)則等適用于經(jīng)典流動(dòng)性財(cái)產(chǎn)的歸屬規(guī)則亦不甚合理，數(shù)據(jù)是被收集者與收集者共同作用下的產(chǎn)物，并非是天然的無法確定權(quán)屬的物品。獵人取得追趕到的獵物的所有權(quán)或關(guān)聯(lián)者取得特定物的財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則，不利于保護(hù)被收集者的個(gè)人數(shù)據(jù)安全，容易擴(kuò)大被收集方與收集方之間的矛盾，難以在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)紅利之間尋求平衡點(diǎn)。

以開放為精神內(nèi)核的互聯(lián)網(wǎng)中，大型平臺(tái)打破了傳統(tǒng)企業(yè)的邊界，儼然成為廣大商戶的基礎(chǔ)設(shè)施中樞，也正因此，平臺(tái)中立性問題引發(fā)熱議。平臺(tái)是否中立關(guān)系到第三方在諸如亞馬遜等超級(jí)平臺(tái)控制的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中能否得以生存。

實(shí)際上，平臺(tái)與第三方（包括平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者）屬于亦敵亦友的關(guān)系。例如，亞馬遜作為電子商務(wù)平臺(tái)，一方面，希望吸引各行業(yè)商戶入駐，利用各商戶的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)決策、擴(kuò)展行業(yè)范圍；另一方面，通過在搜索中優(yōu)先展示自身商品，以期在競(jìng)爭(zhēng)中取勝。如果第三方不能成為足以與平臺(tái)開展競(jìng)爭(zhēng)的有力競(jìng)爭(zhēng)者，那么將面臨被收購或被排擠出市場(chǎng)的結(jié)果。2013年，Google收購了依靠用戶“眾籌”更新地圖數(shù)據(jù)的Waze，兩者亦敵亦友的關(guān)系以Waze被收購告終，而互聯(lián)網(wǎng)巨頭Google得以消除最具挑戰(zhàn)性的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手并訪問更多地圖數(shù)據(jù)，其市場(chǎng)主導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固。

超級(jí)平臺(tái)之所以能夠成為市場(chǎng)寡頭，是因?yàn)槠渫ㄟ^自身營(yíng)造的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)吸引千萬流量、匯聚海量信息，進(jìn)而形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。因此，數(shù)據(jù)的重要作用不言而喻，對(duì)數(shù)據(jù)的控制提高了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘及轉(zhuǎn)換成本，帶來了贏者通吃的局面，不能任由平臺(tái)集中數(shù)據(jù)影響行業(yè)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序。

目前，針對(duì)數(shù)據(jù)壟斷問題，相關(guān)法律規(guī)范已經(jīng)有所關(guān)注并予以回應(yīng)。2019年1月1日起施行的《電子商務(wù)法》第二十二條規(guī)定，電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者因其技術(shù)優(yōu)勢(shì)、用戶數(shù)量等因素而具有市場(chǎng)支配地位的，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。2019年，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定（征求意見稿）》，在認(rèn)定市場(chǎng)支配地位因素中添加了掌握相關(guān)數(shù)據(jù)情況等。

上述法律規(guī)范在一定程度上彌補(bǔ)了有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)定的不完善之處，但缺乏完整性。實(shí)踐中，大量數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購并未納入經(jīng)營(yíng)者集中審查。大數(shù)據(jù)的特征為體量大、多樣性、速度快、價(jià)值高，為獲得數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，平臺(tái)通常采取激進(jìn)的行業(yè)并購策略。經(jīng)營(yíng)者集中審查制度作為事前申報(bào)審查機(jī)制，過濾掉有害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購，對(duì)防止平臺(tái)作惡具有重大意義。

早在2016年，滴滴出行完成收購優(yōu)步中國的全部資產(chǎn)，但并未向商務(wù)部申報(bào)，商務(wù)部對(duì)其展開調(diào)查是經(jīng)舉報(bào)而開始且進(jìn)展緩慢。現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)者集中審查申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)判斷依據(jù)為營(yíng)業(yè)額，無法將有反競(jìng)爭(zhēng)危害可能的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購納入審查范圍。原因在于：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)性行業(yè)特殊的商業(yè)模式表現(xiàn)為通過免費(fèi)服務(wù)吸引用戶提供數(shù)據(jù)，早期利潤(rùn)可能為負(fù)；平臺(tái)愿意承擔(dān)損失而采用防御性收購將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手逐出市場(chǎng)；收購目的是為獲得數(shù)據(jù)，并不看重營(yíng)業(yè)額。因此，不應(yīng)當(dāng)僅僅以合并方的營(yíng)業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)考慮交易額（transaction value）。

德國與奧地利已對(duì)此展開修法，德國《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》引入交易額標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)營(yíng)者集中審查的補(bǔ)充性門檻，奧地利于2017年通過修正案調(diào)整了并購申報(bào)門檻。我國現(xiàn)有的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)無法有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購的情形，應(yīng)借鑒上述做法增設(shè)補(bǔ)充性規(guī)定。

對(duì)平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位行為的反壟斷法規(guī)制屬于事后審查，具有滯后性和被動(dòng)性，除了加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)跨行業(yè)并購整合數(shù)據(jù)行為的事前審查之外，優(yōu)化數(shù)據(jù)的流動(dòng)分享機(jī)制也是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵之舉。

第一，共票賦能數(shù)據(jù)，推動(dòng)大眾分享數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)紅利。如同推動(dòng)工業(yè)時(shí)代向前邁進(jìn)的石油，數(shù)據(jù)成為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。由于在數(shù)據(jù)權(quán)屬配置、交易制度設(shè)計(jì)等方面存在爭(zhēng)議，數(shù)據(jù)的流動(dòng)分享機(jī)制構(gòu)建遲滯，需要借助新的工具。“共票”是區(qū)塊鏈上集投資者、消費(fèi)者與管理者三位一體的共享分配機(jī)制，同時(shí)也能對(duì)數(shù)據(jù)賦權(quán)、確權(quán)、賦能，作為大眾參與數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)活動(dòng)的對(duì)價(jià)，可以充分調(diào)和個(gè)人與企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利的內(nèi)在沖突，為以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)激發(fā)新動(dòng)能。

第二，以個(gè)人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)撬動(dòng)企業(yè)之間數(shù)據(jù)流動(dòng)。《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為加強(qiáng)個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)的控制賦予其數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，不僅便于個(gè)人在其他企業(yè)處獲得個(gè)性化定制服務(wù)，同時(shí)也能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、推動(dòng)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要付出一定成本確立通用的數(shù)據(jù)傳輸格式，如果一刀切地在整個(gè)行業(yè)實(shí)行，對(duì)于規(guī)模較小的企業(yè)而言合規(guī)成本較高，可能仍然導(dǎo)致其處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。因此應(yīng)當(dāng)事先調(diào)研相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)集中度情況，依此推行數(shù)據(jù)可攜帶原則。

第三，構(gòu)建企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利的責(zé)任規(guī)則。如果愿意為一項(xiàng)法授權(quán)利支付被客觀確定的價(jià)值，那么可以消滅此項(xiàng)法授權(quán)利即為責(zé)任規(guī)則。而通過自由交易以賣方同意的價(jià)格購買法授權(quán)利則為財(cái)產(chǎn)規(guī)則，對(duì)應(yīng)為賦予企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利并開展大數(shù)據(jù)交易。但是鑒于數(shù)據(jù)價(jià)值難以評(píng)估、轉(zhuǎn)讓，法律規(guī)范不甚明確，逐一談判大幅提高交易費(fèi)用，相關(guān)交易并不活躍，這也是導(dǎo)致數(shù)據(jù)封鎖相對(duì)容易的原因。如果通過額外的國家干預(yù)，事先確立公允價(jià)值允許按照責(zé)任規(guī)則獲得數(shù)據(jù)，將有助于數(shù)據(jù)自由流轉(zhuǎn)。

數(shù)據(jù)壟斷問題或許并非較為復(fù)雜的問題，只是進(jìn)入信息革命時(shí)代反壟斷法具有的新使命，但超級(jí)平臺(tái)掌握信息壟斷權(quán)力得以影響思維、憑借數(shù)據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)得以塑造行業(yè)、通過控制展示結(jié)果得以操縱社會(huì)不得不引起警惕。在個(gè)人信息保護(hù)問題引發(fā)廣泛關(guān)注的同時(shí)，始終不能忘記過分強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)共享對(duì)隱私的危害也將帶來數(shù)據(jù)封鎖的惡果。法律的本質(zhì)在于平衡，競(jìng)爭(zhēng)政策不能對(duì)超級(jí)平臺(tái)之作為無動(dòng)于衷，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)亦不能以冷眼旁觀來代表包容審慎，尋求協(xié)同治理之途方為應(yīng)有之義。

（摘自6月26日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展研究院金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心主任）