提升問責的精準性

呂永祥

日前，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨問責條例》。修訂后的《條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨章為根本遵循，把“兩個維護”作為根本原則和首要任務，聚焦管黨治黨政治責任，堅持嚴字當頭，對黨的問責工作原則、程序、方式等作出進一步規范和完善。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，全面從嚴治黨取得歷史性成就，黨風政風明顯好轉，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并鞏固發展。2016年7月實施的《條例》，作為一部規范黨的問責工作的基礎性黨內法規，為問責工作提供了基本遵循，推動失責必問、問責必嚴成為常態。《條例》實施3年來，問責持續深入、內容和方式不斷創新，為進一步完善黨內問責制積累了寶貴的經驗，發揮了全面從嚴治黨的利器作用。同時，實踐中也出現了問責不到位、程序不規范、問責泛化簡單化等問題，影響了問責工作的政治效果、紀法效果和社會效果。因洗澡遲接巡查組電話訪談，被給予警告處分;教師假期自費聚餐，被紀委通報批評……雖然事后相關處理被撤銷，卻也造成了一些不良影響。

十九屆中央紀委三次全會強調，“實施精準問責，防止問責不力或者問責泛化、簡單化”。新修訂的《條例》堅持目標導向和問題導向，從制度設計層面進一步健全完善問責的原則、程序和方式，進一步提升了黨內問責主體確定的精準性、問責對象認定的精準性和問責尺度運用的精準性。

首先，新修訂的《條例》進一步明確黨委（黨組）、紀委及紀委派駐（派出）機構和黨的工作機關三類黨內問責主體的職責，分清了它們的“責任田”，黨內問責主體確定的精準性得到顯著提升。

在《條例》修訂之前，由于各個問責主體的責任事項和責任邊界還不夠清晰，有的地方各個問責主體之間會出現相互推諉責任的問題。有的基層黨委及其工作部門，有時還習慣性地認為問責是紀委和紀檢組的事情，將問責工作推卸給紀委和紀檢組。新修訂的《條例》從全面從嚴治黨的主體責任、監督專責和依據職能履行監督職責三個維度對黨委（黨組）、紀委以及紀委派駐（派出）機構和黨的工作機關的職責進行精細化分工，從制度設計層面有效防止各個黨的問責主體相互推諉責任等問題的發生。具體來講，黨委（黨組）應當履行全面從嚴治黨主體責任，加強對本地區本部門本單位問責工作的領導，追究在黨的建設、黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任。紀委基于黨內監督專責機關的職能定位，應當協助同級黨委開展問責工作。紀委派駐（派出）機構作為黨內監督的“探頭”，應當按照其職責權限對所駐部門的黨員干部開展問責工作。黨的工作機關是黨實施政治、思想和組織領導的政治機關，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業的執行機關，應當依據職能履行監督職責，實施本機關本系統本領域的問責工作。

其次，新修訂的《條例》進一步厘清各類問責對象的責任邊界，問責對象認定的精準性得到顯著提升。

清晰化的責任劃分，是問責主體實施精準問責的前提。問責主體準確判斷發生問責情形的責任歸屬，需要厘清個人責任和集體責任、下級責任和上級責任之間的邊界。一方面，從個人責任和集體責任之間的關系來看，在《條例》修訂之前，有的黨員領導干部以集體決策的名義逃避承擔責任，集體負責因為找不到具體的責任對象而變成無人負責。新修訂的《條例》將“集體決定、分清責任”作為一條新增加的問責原則。根據《條例》規定，領導班子負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任，體現了“權責對等”精神。不僅如此，《條例》還規定，“對黨組織問責的，應當同時對該黨組織中負有責任的領導班子成員進行問責。”另一方面，從上級責任和下級責任之間的關系來看，在《條例》修訂之前，有的黨組織和黨的領導干部以目標管理責任制為由，將自己承擔的責任向下級黨組織和黨員干部轉移，其身份從責任主體變成“督責主體”。鑒于此，新修訂的《條例》明確規定，“黨組織和黨的領導干部應當堅持把自己擺進去、把職責擺進去、把工作擺進去，注重從自身找問題、查原因，勇于擔當、敢于負責，不得向下級黨組織和干部推卸責任”。這有助于厘清上下級黨組織的縱向職責分工，督促各級黨組織和黨員領導干部運用內因是事物變化發展的根本原因這一哲學原理對自己的錯誤進行深入剖析，有效規制上級向下級推卸責任的行為。

最后，新修訂的《條例》清晰列舉了應當予以問責、從重或加重問責、可以不予問責或者免予問責、從輕或者減輕問責的不同情形，黨內問責主體定性量紀的精準性得到顯著提升。

2016年出臺的《條例》在設置問責情形時規定了對黨組織和黨的領導干部的常規問責情形，尚未綜合考慮黨組織和黨的領導干部觸犯問責情形的動機、行為、后果等多種因素設置差異化的問責尺度。問責尺度的抽象性與籠統性，容易導致問責主體在對問責對象進行定性量紀時缺乏客觀的操作標準，從而在問責實踐中衍生出問責結果畸輕畸重的問題。鑒于此，新修訂的《條例》充分吸收了近些年各級黨組織健全黨員干部容錯糾錯機制和提升黨紀處分精準化水平的有益經驗，依據“權責一致、錯責相當”原則明確了黨內問責主體適用何種問責尺度的具體情形，為黨內問責主體明確錯與非錯、輕錯與重錯、輕罰與重罰之間的界限提供了基本遵循。一方面，從問題定性來看，新修訂的《條例》中規定的11種問責情形和3種不予問責或免于問責的情形，為黨內問責主體綜合考慮問題發生的原因和責任主體的行為動機等因素做出錯與非錯的問題定性提供了“度量衡”。另一方面，從量紀尺度來看，新修訂的《條例》中規定的三種從輕或減輕問責的情形和三種從重或加重問責的情形為黨內問責主體提供了精細化的問責尺度，使黨內問責主體充分考慮問題產生的危害、當事人的認錯態度和一貫表現，做到量紀尺度精準。

（作者單位：武漢大學黨內法規研究中心）