我國養老金制度改革的方向

齊傳鈞

2019年4月，國務院辦公廳發布《降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發[2019]13號），要求降低城鎮職工基本養老保險單位繳費比例為16%，同時調整社保繳費基數計算口徑并統一個體工商戶和靈活就業人員繳費基數上下限，從而啟動了20世紀90年代統賬結合確立以來的基本養老保險制度最大一次降費行動。

一、正確看待養老金缺口問題

在全球經濟還沒有真正走出疲軟狀態且減稅已成為很多國家改革著力點的背景下，此次降費方案順應了時代要求，對增強企業信心、激發經濟活力、保證就業穩定和提升國家競爭力都是必然之舉。

但也無須諱言，這一政策的出臺確實加劇了人們特別是年輕人對其未來養老金權益能否兌現的擔憂和焦慮。這是可以理解的，因為這幾年有關養老金缺口（養老金缺口一般是指一定時間內的養老保險制度的收支缺口的累計現值或終值）和部分省份基金“穿底”（累計結余全部耗盡）等新聞時常見諸媒體。此次“降費”政策的出臺再一次觸發并加劇了這種社會情緒。因此，我們要通過深化制度改革在二者之間尋求一種平衡，處理好“降費”和養老金缺口之間的矛盾關系，同時也要看到這次“降費”政策也為推動中國養老金制度改革帶來了新機遇。

盡管說人們對未來養老金權益能否兌現這種擔心是完全沒有必要的，但不等于說我們對養老金缺口問題可以視而不見。基本養老保險制度是由國家舉辦的，參保人依法依規（養老金計發辦法）獲得相應的養老金待遇是一項基本權利，國家無論在何時何種情況都要履行最終的兜底責任。國家采取兩種手段來履行其兜底責任：一是對基本養老保險基金加大財政補貼力度，二是財政預算困難時還可以發行國債或增發貨幣。比如說，這次劃轉部分國有資本充實社保基金的措施本質上就是財政補貼的一種形式。但是，任何一種方式都要付出相應代價。如果通過財政補貼來解決養老金缺口問題，那么政府就會受制于預算約束，從而削弱其他公共服務能力，甚至以犧牲其他社會福利項目為代價。進一步，如果為此發行國債或增發貨幣，那么就相當于政府向全社會所有人“攤銷”了養老金成本，這意味著提高了整個社會負擔，也必然加重企業的運營成本。顯然，上述兩種情況都不是我們希望看到的，所以必須高度重視養老金缺口問題。

二、中國養老金缺口的本質

通常來說，對于現收現付養老金制度而言，人口老齡化是造成養老金缺口出現的根本原因。但是，中國基本養老保險制度有其特殊性：一是該制度統籌層次較低，各統籌地區制度內人口負擔情況畸重畸輕，基金收支情況差異較大;二是城鎮職工基本養老保險只覆蓋了不到一半的就業人口，而根本無法覆蓋全體就業人員。因此，中國養老金缺口表現為兩種失衡：地區結構上的失衡和全國總量上的失衡。

（一）地區結構上的失衡

從分省情況來看，目前基金平衡情況差距較大，而且隨著時間的推移，這種差距還將進一步擴大，導致有的省份基金結余不斷增長，而有的省份基金當期收不抵支缺口越來越大，甚至“穿底”。根據預測，2019年繳費贍養率（制度內退休人數占繳費人數的比率）最高的黑龍江為99.8%，緊隨其后依次是吉林和遼寧，繳費贍養率都接近90%;而超過70%的還有內蒙古、重慶、甘肅和新疆生產建設兵團。與之相比，廣東的繳費贍養率最低，僅為19.1%，而福建、北京和西藏的制度贍養率也較低，均不到30%。（鄭秉文主編：《中國養老金精算報告2019-2050》，中國勞動社會保障出版社2019年版）由此導致各地養老基金運行情況差異巨大，而且即使考慮到目前正在實施的中央調劑制度，在一定程度上減緩了地區之間“苦樂不均”現象，但并不能從根本上改變各省之間的“兩極分化”趨勢。

一般認為，這是基本養老保險基金一直沒有實現全國統籌的必然結果。但是，這其中一個不可忽視的原因是地區間經濟發展的失衡。改革開放以來，以東北三省為代表的傳統老工業基地和部分西部欠發達省份由于種種原因市場化起步晚，內生動力不足，經濟發展落后于東南部省份，導致大量年輕人不斷涌向經濟發達省份就業，但老年人和即將退休的中年人都留在本地。也就是說，年輕人通過在外地就業為發達地區養老保險制度“貢獻”繳費，而經濟發展滯后地區卻要為本地已經或即將退休老年人提供養老金待遇，從而不斷惡化了當地基本養老保險制度的負擔狀況。

雖然說勞動力自由流動是優化資源合理配置的內在動力機制，但是中國這種勞動力自由流動卻不完全是由市場本身所導致的。那些負擔較重省份，不得不做實社保繳費基數（以城鎮非私營單位在崗工資為最低繳費基數），并按照最高繳費率標準（以前企業繳費率為20%）來進行征繳基金，而一些發達省份因為不存在養老金支付壓力，明確或變相地降低繳費基數或繳費率（比如按照最低工資標準確定繳費基數且企業繳費率只有14%），由此形成了經濟發達地區與落后地區在企業負擔上的巨大差異。這種差異必然導致落后地區無法留住和吸引資本（當然還有其他原因）在本地投資，也就無法為年輕勞動力提供足夠的就業機會，久而久之便形成了惡性循環，即經濟越落后，越需要提高當地企業的繳費負擔，進而越留不住資本，越無法提供足夠的就業機會，最終只能加劇經濟發展和社保負擔上的兩極分化。

（二）全國總量上的失衡

從全國總體來說，如果基本養老保險基金沒有每年來自財政的大量補貼（為了解決部分地區養老金支付壓力，1998年開始中央和地方政府就一直在提供財政補貼），當期已經收不抵支，即使按照現有規則繼續提供財政補貼，當期結余也會很快下降，進而陷入當期收不抵支，即全國總量上的失衡。

預測顯示，全國城鎮企業職工基本養老保險繳費贍養率將從2019年的47.0%上升到2050年的96.3%。簡單地說，2019年由接近2個繳費者來贍養一個離退休者，而到了2050年則幾乎1個繳費者需要贍養一個離退休者。因此，僅從制度贍養率上看（不考慮人均待遇的提高），城鎮企業職工基本養老保險支付壓力在不斷提升。

可以說，全國層面養老金缺口的出現與人口老齡化關系重大，當然另一個極為重要原因就是城鎮職工基本養老保險制度主要是正規化就業群體，即使我們過去一度采取了躉交或補繳的措施（因為缺乏精算公平現在各地已基本廢止該政策）擴大這一制度的覆蓋面，但仍難以實現向全部就業人口的覆蓋。這是大部分發展中國家的共同現象。對發展中國家而言，正規化就業水平低限制了繳費型養老金制度的覆蓋范圍。但是，經濟正規化程度的提高是各種因素綜合的結果，具有很大的不確定性，實際大多數發展中國家經濟正規化程度不高已經成為一種普遍現象，而且并沒有因為時間推移而發生明顯變化。因此，我們既要面對這一現實，也要從更大的宏觀層面來思考中國養老金制度的改革方向。

三、我國養老金制度改革的著力點

養老金缺口問題是一個全球性難題，早在20世紀80年代就已經開始困擾很多發達國家，并于90年代掀起了世界性養老金改革浪潮。從這個意義上來說，中國今天遇到的問題不算一個新問題，但是中國養老金缺口有其特殊性，因此必須結合國際經驗并采取有針對性的措施，推動養老金制度改革朝著正確方向邁進。

其一，加大基金的中央調劑力度，盡快實現全國統籌。自20世紀90年代后期以來，推動基本養老保險基金實現全國統籌已經在黨和政府不同級別文件里多次出現，但都沒能實現，原因是多方面的，其中擔心地方的道德風險（基金征繳上的不作為和待遇發放上的隨意性）是一個重要原因，因此最后引入了中央調劑制度作為一種折中的解決辦法。但是，正如前文所述，中央調劑制度不能根本扭轉地區之間養老基金收支的兩極分化趨勢，未來出現養老金缺口的省份還會增加。因此必須盡早實現全國統籌。而對于道德風險問題，解決的辦法是必須盡快加大信息建設，補充并完善個人繳費信息，實現所有人繳費歷史可查詢、可追溯、可量化，同時實現中央和地方以及各個相關部門之間的信息共享。

其二，盡快統一全國制度基本參數，消除地區之間不公平競爭。借助這次“降費”政策的出臺，不僅要把企業繳費率統一為16%，而且要把統一繳費基數落實到位，更不能任由不同地區隨意調整這些參數。如果說改革開放以來我們的價值取向是“效率兼顧公平”，為了促進經濟發展，可以在一定程度上犧牲公平，但是這種效率的提升必然是遞減的，現在應該是向公平要效率，實現地區之間的公平發展，只有這樣才能為振興東北和加快西部落后地區發展掃清障礙，也才能從根本上斬斷地區間養老金收支狀況兩極分化的循環鏈條，降低中央政府對出現養老金缺口省份的轉移支付壓力。需要強調的是，如果統一制度基本參數，必然會增加一些發達地區企業的繳費負擔，而這些地區恰恰是中國經濟發展的領頭羊，在當前經濟轉型和中美貿易摩擦面前，確實存在著一定困難和壓力，但至少應該給出統一參數的時間表，及早用預期來消化對相關企業帶來的不利影響。長遠來看，統一制度基本參數對中國的長遠發展或許更具有戰略意義。

其三，劃轉國有資本只能是權宜之計，解決全國養老金缺口問題還需要深化制度改革。為了應對養老金缺口問題，中央劃轉國有資本充實全國社會保障基金，可以增強社會信心，維護改革發展局面，但對于能否解決未來的養老金缺口問題還需要慎重考慮。養老金缺口是一個永續流量概念，而國有資本是存量資產，有限的存量無法應對無限的流量。更為重要的是，國有資本及收益要么是不斷做大做優做強國有企業的資本來源，要么是財政收入的一部分。如果是前者，國有資本劃轉社保基金相當于限制了國有企業擴張和在整個經濟體系中的地位;如果是后者，則相當于財政預算在不同公共支出之間作了新的調整，長遠來看本身并不能真正降低所有企業負擔。當然，在前者的情況下，如果通過限制國有企業擴張為更有效率的私營經濟發展騰出了空間，那么從經濟學意義來說，相當于增強了整體經濟效率，將帶來財政收入更快增長，就業規模也可能隨之擴大，從而有助于縮小未來的養老金缺口，但這可能只具有邊際意義。因此，必須借助這次劃轉國有資本的機遇，不放棄不懈怠繼續深化養老金改革。

其四，養老金制度改革的本質是有效降低企業負擔，關鍵在于有序推進。養老金缺口本身并不可怕，可怕的是這種缺口過快擴大，以至于失控。幾乎所有發達國家為解決養老金缺口所進行的改革，目標都是鎖定未來企業繳費負擔的增長速度，而不是降低或維持現有的繳費負擔。人口老齡化是一個全球現象，企業繳費負擔都會穩步增長，關鍵在經濟全球化的約束下，如果企業繳費負擔過快增長，那么必然削弱本國企業在國際上的競爭力，一旦喪失了經濟競爭力，養老金缺口必然是一個無底洞。既然養老金缺口無法避免，財政補貼基本是最后的兜底手段，但是財政補貼從根本上說也是企業納稅收入。因此，在穩定企業繳費負擔的同時，還需要將政府財政補貼控制在一定范圍內。只有這樣，才是應對養老金缺口的正確取向。另外，既然養老金缺口的出現和擴大是一個漸進過程，那么改革措施必須適當超前，從而為有序推進改革措施贏得時間和空間。

其五，延遲退休政策應該及早出臺，也是當前最為可行且改革難點最小的措施。延遲退休政策一度成為政府所要推出的一項重大措施，但可能考慮到社會情緒和目前就業形勢似乎被擱置下來。但是，只有盡早出臺延遲退休政策，才能實現“小步慢走”，不至于在人口老齡化非常嚴重時措手不及，被迫作出大幅度調整。當然，反對這項措施的聲音一直都存在，在發達國家也是如此，推出延遲退休政策阻力重重，但最終很多國家還是強力推出這一政策。在中國有一種聲音認為，延遲退休對重體力勞動者不公平，但是這種說法是值得商榷的，因為在中國延遲退休政策影響的是正規化就業群體，而真正從事重體力的勞動者往往是非正規化就業群體，而后者往往沒有參加城鎮職工基本養老保險制度，可能很早就退出了勞動力市場，因此對他們影響不大。即使對于正規化就業參保的重體力勞動者，也可以在政策上對他們進行特殊照顧。

其六，養老金改革是一項系統工程，不僅需要養老金制度自身的綜合改革，而且需要其他社會或經濟改革的預先出臺或及時跟進。放眼全球，養老金改革都是“一攬子”改革措施，沒有哪個國家通過一次改革或一項改革徹底解決了養老金缺口問題。而且，這些改革措施并不局限于養老金制度本身，而是整個社會福利體系的改造甚至重構，更是經濟制度改革的一部分。對于中國而言，問題卻不限于此，因此不論是地方性養老金缺口還是全國性的養老金缺口，都需要中央財政補貼，但是隨著補貼力度的加大，受益的只能是不到40%的就業群體，而從財政補貼公平性的角度上講，只有向城鄉居民養老保險參保群體傾斜才具有合理性，因為后者是更低的收人群體，對他們進行補貼傾斜才有助于縮小收入分配差距，從而提高整個社會消費能力，推動經濟和諧和可持續發展，最終通過擴大稅源來降低養老金缺口規模。同樣，還應該加快推進稅收體制改革，盡快實現從單一所得稅向綜合所得稅過渡，為第二支柱和第三支柱發展提供更優厚稅收比例奠定基礎，最終實現多層次養老金體系的均衡發展，降低基本養老保險對中高收入者的支付壓力。

總之，我們應該深刻認識國家降低社會保險企業繳費負擔這一重大戰略的精髓所在，盡快出臺有序推進的系統化全方位養老金改革方案，把避免養老金缺口規模過大，即控制企業負擔過快增長放在改革的核心理念上，在保障退休人員基本權益的基礎上，推動經濟向更有競爭力、更加可持續和更為平衡的方向發展。只有這樣，中國養老金缺口問題才能得到有效控制，防患于未然。

（摘自《中國黨政干部論壇》2019年第8期。作者為中國社會科學院社會發展戰略研究院副研究員、世界社保研究中心副秘書長）

本欄責任編輯 趙婷宇