國際移民的安全挑戰

陳積敏

國際移民對有關國家的主權、安全與發展利益乃至世界安全造成了廣泛而深遠的影響。國際移民組織在《世界移民報告2018》中坦承：“在這個日益密切聯結的世界里，國際移民已成為影響我們經濟、社會和安全等多方面的復雜現象。”合法移民依照目的國的移民法律或入境規定有序進入目的國，這反映了對目的國主權的尊重與認同。但是，非法移民被廣泛視為對國家主權與安全的嚴重挑戰。因此，盡管大多數國際移民屬于合法遷徙，且“遷徙有助于改善來源國和目的國民眾的生活”，但輿論仍然對國際移民抱有很大疑慮，其重要原因即在于對非法移民為主的不規則移民的擔憂，“當下有關移民一些最嚴重的安全威脅以及大多數公眾輿論對移民的擔憂都與不規則移民有關”。當然，國際移民的影響是多維度的，但安全議題是國家關注的首要問題，因國際移民而衍生的安全挑戰也成為國際社會（尤其是移民目的國）高度重視的議題領域。評估國際移民的安全挑戰，著力點應在于分析與辨識不規則移民的安全挑戰，主要涉及國土安全、公共安全與文化安全三大方面。

從國土安全方面看，國際移民網絡為恐怖主義提供便利。自1980年代起，國際社會開始關注移民與國家安全的關系，如《申根協定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國際犯罪、邊境控制等聯系起來。直到“9·11事件”后，移民與恐怖主義之間的關系才引起重視。此后，國際移民問題被列入反恐議程中的突出位置，各國政府進一步收緊移民政策，更加強化邊界控制，并將移民與恐怖活動自然地聯系在一起。例如，“9·11事件”后，英國工黨與保守黨紛紛表態，將恐怖主義與移民問題掛鉤。杰夫·惠斯曼對“9·11事件”后英國議會辯論主題與內容進行分析后發現，英國政府明顯地將恐怖主義與移民、難民等聯系起來。2001年12月，英國政府通過了《反恐、犯罪與安全法》，在第四部分明確把恐怖主義與移民問題結合起來。法國政府也與意大利、英國和比利時建立了聯合邊界巡邏隊，阻止那些持有有效簽證的移民在這些國家自由流動，同時增加邊界警力的經費支出，以控制非法移民。美國更是將打擊恐怖主義、維護國土與民眾安全變成壓倒一切的任務，無論是從立法方面，還是從軍事方面，抑或在邊界控制與移民管理方面，美國政府均采取了相應措施。

從經驗數據上看，國際恐怖主義組織多次利用各國移民體系漏洞發動恐怖襲擊。2004年，美國尼克松中心發布的一份研究報告表示，“過去十年在北美和西歐發生的所有主要的恐怖襲擊，除俄克拉荷馬城外，都使用了移民”。可以說，“移民政策和移民網絡確實為恐怖主義組織和其他非國家行為體提供了追求其利益的途徑……”然而，夸大移民與恐怖主義間的聯系與事實不符。實際上，恐怖分子既可能是外來移民，也可能是本國公民。據英國政府官方統計，截至2013年9月30日，因與恐怖主義相關的犯罪行為而被收監的120人中，79%是英國公民。“9·11事件”后，各國在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應對本土恐怖主義方面仍面臨重要挑戰，以至于各國把這種類型的恐怖主義活動視為維護國土安全的優先事項與戰略重點，如2010年美國《國家安全戰略報告》首次明確將本土恐怖主義列為國家安全威脅的一部分。

移民與恐怖主義之所以會被建立起聯系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖襲擊中有外來移民的參與，同時還存在文化層面的因素，即對“他者”的不信任，“縱貫整個人類歷史，外來者、‘他者’一直是懷疑，有時還是仇恨的焦點”。如果移民與恐怖主義相關聯的觀念不斷強化或夸大化，這至少會產生三大負面效果：一是易引發種族主義歧視問題，并導致相關國家公民的強烈不滿，從而為恐怖組織招募人員提供了條件。“應該考慮到，移民接收國對外國人和移民的孤立、異化、拒斥可能會增加他們參與恐怖活動的幾率。”二是易導致移民社群對東道國的憂慮與恐懼，并帶來目的國不同社會群體的對立與分裂，“在移民與恐怖主義之間建立起一種人為的聯系會在移民社群中產生焦慮與憤怒，從而增加他們對這個國家的敵意。在這種情境下，對外國人的敵意（仇外情緒）也會隨著不同社群之間可能的沖突而上升”。三是可能會分散打擊恐怖主義的注意力，給真正的恐怖分子以可乘之機，“將一個群體視為懷疑對象意味著政府可能會放過那些真正的但不符合這一標準的恐怖分子”。因此，這種將國際移民視為是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進而對國家安全構成威脅的觀點盡管流行廣泛，但卻是具有相當危險的、誤導性的認知。

從公共安全方面看，移民犯罪率不比本國公民高。關于非法移民對社會公共安全的影響，學術界存在著兩種頗為矛盾的假設：一是非法移民因為擔心從事犯罪活動會暴露身份而招致驅逐，他們更可能成為遵紀守法者；二是非法移民更可能從事違法行為，因為他們在無法享受社會福利與正常就業的情形下為了生存而不得不為之。換言之，因非法身份而導致的貧窮與邊緣化使他們更易鋌而走險。對此，不同的非法移民目的國有著不盡相同的理解。例如，歐洲移民目的國的社會大眾傾向于認為移民容易引發犯罪。據歐盟種族主義與排外主義監控中心的統計顯示，72%的意大利受訪者認為，相比于意大利本國人，移民更易于犯罪。美國公眾則持不同立場。2016年8月，美國皮尤研究中心的一份民調顯示，67%的美國受訪者認為非法移民并不比美國公民更可能犯下嚴重罪行。

從經驗證據上來看，移民的犯罪率并不比本國公民高，甚至更低。牛津大學移民、政策與社會中心（COMPAS）的移民觀察站（Migration Observatory）在對英國和其他國家移民與犯罪率之間關系的研究中發現，外國移民并不比本國公民更容易犯罪。美國移民委員會高級研究員沃爾特·尤因等人的研究表明，1990-2013年間，外國出生人口占美國總人口的比例從7.9%上升到13.1%，非法移民也從350萬增加到1120萬人，但根據同期美國聯邦調查局的數據統計，暴力犯罪率下降了48%，財產類犯罪率下降了41%。他們認為，高移民率與低犯罪率有正相關性。此外，他們利用2010年美國社區調查數據為藍本分析比較了移民與本國公民的收監率，結果發現18-39歲的男性移民收監率約為1.6%，而同年齡段的美國公民收監率則為3.3%。因而他們認為，移民（合法的與非法的）的犯罪率要低于本國公民。2013年，美國國會研究局就西南邊界城市與非邊界大城市的暴力犯罪率進行了比較，結果顯示兩者之間沒有大的差別。實際上，據《聯邦調查局統一犯罪報告》分析，德州的埃爾帕索、加州的圣迭戈等地位居美國最安全城市之列，而這些地區又是非法移民越境的主要場所與集中地。

移民與犯罪率之間強相關關系的建立具有深刻的現實原因。一方面，移民往往與犯罪發生聯系，這不僅意味著移民會參與犯罪，成為犯罪的主體，而且也表示移民容易成為犯罪的客體，即受侵害的對象。另一方面，這也存在一個先入為主的因素。在很多人看來，非法移民首先是違法者，同時他們在入境過程中又常常會尋求人口走私者的協助，這又容易引發相關的公共安全問題。此外，大眾傳媒與公眾人物的過分渲染與過度解讀作用也不容忽視。2017年3月20日，特朗普總統在肯塔基州舉行的集會上宣稱：“……我遇見許多美國家庭，他們至愛之人——兒子和女兒、丈夫和妻子——被非法移民殘忍殺害了。”這些公眾人物明顯的價值導向型用語使得“非法”一詞成為恐懼與暴力的代名詞，從而給受眾帶來了一種對非法移民強烈的負面情緒。

從文化安全方面看，移民融合給目的國帶來重大挑戰。關于國際移民對目的國文化的影響，在不同國家以及不同歷史時期有著不盡相同的認識。從歷史上看，美國曾對外來移民持歡迎態度，對于移民文化也較為包容。然而，隨著外來移民結構的變化，美國在對新移民進行文化融合過程中遭遇了眾多難題，甚至引發了對“國家身份”與“國家認同”的憂慮。盡管如此，大多數美國人（68%）仍然認為，對外國移民開放是美國的典型特征。相比于美國，歐洲在文化包容性方面則顯得更加保守。“二戰”后，由于外部移民的涌入，歐洲很多國家原先的同質文化逐步變為異質文化，因而在這些國家（如德國、法國）看來，移民對該國的傳統國家身份與核心價值構成了挑戰與威脅。與之相反，加拿大則對不同語言、文化、信仰抱有更大的忍耐心與接受力。可見，移民對目的國文化以及國家身份的影響不能一概而論，它更多取決于主體的認知與建構。

然而，移民文化融合問題的確對目的國構成了挑戰，體現為移民文化對目的國主流文化的沖擊，以及目的國民眾對移民及其文化的反應（如種族主義、仇外情緒），繼而會引發目的國的社會割裂，而反過來加劇移民文化與目的國主流文化的對立，以致給移民融合帶來更大挑戰，最終可能會形成一種惡性循環。2011年7月22日，挪威極右翼激進分子安德斯·布雷維克在奧斯陸政府大樓前發動襲擊，導致8人死亡，接下來又在挪威工黨位于于特島上的青年營地槍殺了69人，另有數百人受傷，其動機就是要吸引人們關注他的反伊斯蘭立場。2015年12月31日，德國科隆多地發生了大規模性騷擾事件，其中的肇事者被認為是來自于北非和中東地區的難民。德國民眾上街游行，抗議政府未能有效保護民眾，要求政府檢討其難民政策。然而，除了犯罪行為之外，這背后還有一個更重要的原因，即文化沖突與移民融合問題。科隆事件“已經觸及一個不同尋常的痛處，對于如何讓尋求庇護者融入這里，適應歐洲文化，歐洲社會正面臨著挑戰”。美國《基督教科學箴言報》發表社論認為：歐洲歡迎移民不僅僅是一種人道主義表現，也應該包括對新移民的融合過程。兩者要齊頭并進，而“現在融合需要跟上移民的步伐”。外來移民在文化融合方面的困難除語言障礙等技術性因素與政府投入不足等政策性因素外，還在于民族文化認同具有一定的穩固性，不會輕易在短時間內改變。此外，一些移民（尤其是非法移民）在所在國受到不公平待遇，令其對當地文化采取了排斥心理。2017年10月，聯合國非洲經濟委員會主辦的“非洲地區安全、有序、正規移民全球契約磋商會”共設六大議題，移民人權、社會融合、社會凝聚力與一切形式的歧視，包括種族主義、仇外心理以及不容忍態度等被列為第一項議題。這反映出移民權利與社會融合等移民問題已經成為移民目的國與來源國等共同關注的重大議題。

國際移民是一種客觀存在，未來仍有進一步增長的可能，因之而產生的一系列安全風險與爭議也將繼續存在下去。漠然視之或消極觀望不是應對問題的科學態度，直面現實、積極作為才是破題之道。一是建立起對國際移民的正確認知，避免使之“妖魔化”。二是構建科學的移民政策體系，發揮國家治理的核心作用。三是充分發揮國家治理、區域治理與全球治理的互補作用，以形成協調聯動的治理格局，使之成為國際移民治理的關鍵。與此同時，在構建全球移民治理體系的過程中，我們需要明確建立這一體系的目的是要實現保障國際移民基本權利與保障主權國家利益的平衡。確保國際移民安全、規范、有序、可循環的跨國流動，讓國際移民成為推動全球平衡、可持續發展的助力，這應當成為全球移民治理的努力方向與奮斗目標。

（摘自《現代國際關系》2018年第11期，原標題為《國際移民的新形勢及其安全挑戰》，作者為中共中央黨校國際戰略研究院副研究員。有刪節）