美國(guó)政治：墻里糾結(jié)墻外險(xiǎn)

刁大明

特朗普政府動(dòng)用特別手段推動(dòng)建造邊境墻，不僅可能使其政府在未來面臨更大執(zhí)政阻力，也讓民主、共和兩黨及不同立場(chǎng)的美國(guó)民眾之間的矛盾更加尖銳。

真是“按下葫蘆又起瓢”。2月25日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普還在社交媒體“推特”上“敲打”那些對(duì)他簽署的“國(guó)家緊急狀態(tài)令”持保留意見的共和黨參議員，提醒他們不要“臨陣倒戈”，次日，一條特朗普不愿意聽到的消息就傳來了——美國(guó)眾議院以245票贊成、182票反對(duì)通過決議，廢止特朗普2月15日簽署的“國(guó)家緊急狀態(tài)令”。決議還須等待國(guó)會(huì)參議院表決。白宮當(dāng)天正式警告國(guó)會(huì)，如決議在參議院過關(guān)，特朗普將行使總統(tǒng)否決權(quán)。

根據(jù)特朗普2月15日簽署的公告，與墨西哥毗鄰的美國(guó)南部邊境出現(xiàn)“邊境安全和人道主義危機(jī)”，構(gòu)成“國(guó)家緊急狀態(tài)”。特朗普運(yùn)用“國(guó)家緊急狀態(tài)”賦予總統(tǒng)的權(quán)力，繞過國(guó)會(huì)正常撥款程序，從國(guó)防部等渠道調(diào)撥資金建造美墨邊境墻。

在美國(guó)，建造美墨邊境墻高度敏感，牽涉移民政策、少數(shù)族裔、總統(tǒng)和國(guó)會(huì)權(quán)力制衡等諸多政治、經(jīng)濟(jì)和法律問題。不少分析認(rèn)為，特朗普政府動(dòng)用特別手段推動(dòng)建造邊境墻，不僅可能使其政府在未來面臨更大執(zhí)政阻力，也讓民主、共和兩黨及不同立場(chǎng)的美國(guó)民眾之間的矛盾更加尖銳。

為何“墻”人所難？

在宣布以“緊急狀態(tài)”方式堅(jiān)持筑墻后不久，特朗普就簽署了國(guó)會(huì)兩院爭(zhēng)分奪秒通過的撥款法案。這一法案將覆蓋隨后7個(gè)月的財(cái)政支出，雖然它并未滿足白宮的需求，但畢竟可以在特朗普簽署后，避免聯(lián)邦政府部門關(guān)門危機(jī)再次上演。經(jīng)過了35天的“歷史最長(zhǎng)停擺”，無論是總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)，都越來越無法承受民意壓力。

對(duì)于特朗普政府而言，雖然與國(guó)會(huì)分享著避免再度“停擺”的共同目標(biāo)，但同樣重要的是籌集到筑墻的必要經(jīng)費(fèi)，如此壓力也最終促使特朗普選擇了“緊急狀態(tài)”這樣的非常規(guī)方式。

通過“緊急狀態(tài)”筑墻的決定，被認(rèn)為是特朗普?qǐng)?jiān)持兌現(xiàn)選舉承諾的又一個(gè)體現(xiàn)。在過去兩年的執(zhí)政過程中，特朗普通過各種方式推動(dòng)兌現(xiàn)他的競(jìng)選承諾。特別是在邊境線上建造這樣一條綿延數(shù)百英里的墻，堪稱標(biāo)榜“言行一致”的最大政績(jī)工程。當(dāng)然，這個(gè)強(qiáng)大的主觀意愿背后也存在多重政治考量。

首先，筑墻更像是美國(guó)的所謂“本土主義”傾向的具象化體現(xiàn)。面對(duì)著美國(guó)白人群體特別是中下層白人群體對(duì)國(guó)家多族裔未來的焦慮與恐懼，沒有什么比這么一堵墻更能宣示“美國(guó)到底是誰的美國(guó)”的立場(chǎng)了。

第二，筑墻將有助于特朗普繼續(xù)鎖定對(duì)執(zhí)政與連任至關(guān)重要的選民群體。雖然筑墻聽上去匪夷所思，但各路民調(diào)顯示這個(gè)“奇怪的主意”仍然可以在全美民調(diào)中得到40%左右選民的支持。

第三，在未來兩年的華府政治生態(tài)下，筑墻只能采取單邊方式才能實(shí)現(xiàn)。“禍起筑墻”的35天停擺危機(jī)，開始于共和黨同時(shí)掌握國(guó)會(huì)兩院的第115屆國(guó)會(huì)。試想，在所謂“一致”政府下筑墻議程都無法落地，那在即將延續(xù)兩年的第116屆國(guó)會(huì)，即民主黨憑借國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)與特朗普形成對(duì)峙之際，黨爭(zhēng)性極強(qiáng)的筑墻議程顯然更加希望渺茫。

一邊是為了勉強(qiáng)維持與國(guó)會(huì)共和黨人的關(guān)系而不得不接受國(guó)會(huì)制約，無法筑墻，一邊是開罪國(guó)會(huì)兩黨但卻能兌現(xiàn)承諾鞏固關(guān)鍵選民，特朗普或會(huì)選擇后者。到底有多“緊急”？

雖然在第一時(shí)間就招致來自美國(guó)政壇多個(gè)方向的反對(duì)，但特朗普宣布國(guó)家緊急狀態(tài)的舉動(dòng)卻是對(duì)1976年《國(guó)家緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)權(quán)力的基本執(zhí)行。這種將總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大的安排，往往是為了確保行政權(quán)在某些緊急乃至危機(jī)情況下可以快速執(zhí)行，避免國(guó)會(huì)合議帶來的拖沓。當(dāng)然，同樣按照法律規(guī)定，國(guó)會(huì)兩院完全可以對(duì)總統(tǒng)緊急狀態(tài)決定發(fā)起否決立法，從而保持所謂的“制衡”。但看似維持“府會(huì)平衡”的制度安排，卻在如今政黨極化的現(xiàn)實(shí)下被映襯得空前脆弱。

特朗普動(dòng)用“國(guó)家緊急狀態(tài)”的理由是，從美墨邊境涌入的非法移民給美國(guó)帶來的安全隱患以及毒品泛濫危機(jī)。按照特朗普列舉的數(shù)字，在過去兩個(gè)財(cái)年中美國(guó)移民局官員逮捕了26萬多犯罪的非法移民，而僅僅2017年一年美國(guó)就有超過7萬人因毒品濫用而喪生。這些就是特朗普口中的“緊急狀態(tài)”。

但最大的問題在于，民主黨人不但對(duì)這些數(shù)字本身的真實(shí)性發(fā)出質(zhì)疑，而且堅(jiān)持認(rèn)為這些社會(huì)治安問題與邊境管控沒有必然聯(lián)系，即美墨邊境并未發(fā)生任何需要?jiǎng)佑谩皣?guó)家緊急狀態(tài)”的所謂“危機(jī)”。他們認(rèn)為特朗普的這一決定是將毫無共識(shí)的黨爭(zhēng)議題裹上“緊急狀態(tài)”的外衣來強(qiáng)行推動(dòng)。

強(qiáng)行推進(jìn)筑墻正在釀成兩種負(fù)面效果：其一是總統(tǒng)事實(shí)上徹底繞開國(guó)會(huì)來實(shí)施國(guó)會(huì)并未立法授權(quán)的政策，這顯然違背美國(guó)所謂“分權(quán)制衡”的基本原則，對(duì)美國(guó)憲政體系發(fā)起了公然挑戰(zhàn);其二是特朗普此舉可能為未來的美國(guó)總統(tǒng)樹立消極的參考。

總之，從宏觀到微觀的負(fù)面效果，會(huì)加劇當(dāng)今美國(guó)政治的失序與混亂。

筑墻已成定局？

依照1976年《國(guó)家緊急狀態(tài)法》賦予國(guó)會(huì)的權(quán)力，一些民主黨眾議員2月22日發(fā)起“阻止特朗普‘緊急狀態(tài)”’決議案。2月26日，13名共和黨眾議員加入民主黨陣營(yíng)投票支持這項(xiàng)決議案。決議案隨后將送交國(guó)會(huì)參議院表決。

據(jù)美國(guó)媒體2月26日?qǐng)?bào)道，參議院將在3周內(nèi)表決，截至2月26日當(dāng)天已有3名共和黨參議員表明支持決議。假設(shè)所有民主黨參議員和獨(dú)立參議員投贊成票，需要再爭(zhēng)取一名共和黨參議員支持，即可讓議案過關(guān)。

白宮2月26日正式警告國(guó)會(huì)，一旦決議在參院過關(guān)，特朗普的幕僚將建議他行使總統(tǒng)否決權(quán)。這將是特朗普就職以來首次動(dòng)用總統(tǒng)否決權(quán)。美國(guó)眾議院和參議院有權(quán)推翻總統(tǒng)的否決令，但需要至少三分之二贊成票，不少議員認(rèn)為，這一門檻較難跨越。

換句話說，特朗普完全可以直接否決在國(guó)會(huì)兩院可能通過的議案，而國(guó)會(huì)兩院分別以三分之二的表決結(jié)果來推翻白宮否決卻很難實(shí)現(xiàn)。這就意味著，國(guó)會(huì)的立法反制更像是“與虎謀皮”，雖然可能會(huì)加劇特朗普與國(guó)會(huì)共和黨人的分歧，但對(duì)特朗普的筑墻計(jì)劃卻在客觀上束手無策。

除了聯(lián)邦層次的潛在回?fù)糁猓绹?guó)各州層面也已對(duì)特朗普的緊急狀態(tài)決定展開了行動(dòng)，比如加州等16州已以違憲等理由發(fā)起了起訴。由于目前將受理此案的法院是具有自由傾向的加州北區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院，因而完全可能初步出現(xiàn)不利于特朗普的判決。不過，隨后或同步出現(xiàn)的情況是：其他保守傾向的聯(lián)邦地區(qū)法院做出相反的即支持特朗普緊急狀態(tài)的判決，進(jìn)而交由美國(guó)聯(lián)邦最高法院做出最終裁定。

在這個(gè)過程中，特朗普政府的筑墻進(jìn)程未必會(huì)被暫時(shí)叫停，而且目前保守派略占多數(shù)的聯(lián)邦最高法院也可能做出對(duì)特朗普有利的最終判決。如此，不但最終的司法判決不會(huì)對(duì)特朗普不利，而且只要不在審判期間暫時(shí)叫停筑墻，特朗普幾乎可以不等司法系統(tǒng)的最終判決就實(shí)施計(jì)劃。

如果以所謂“禁穆令”的司法程序?yàn)閰⒄眨壳疤崞鹕暝V的緊急狀態(tài)爭(zhēng)議，估計(jì)可能要等到2020年夏天才會(huì)迎來判決。而按照白宮最近的說法，特朗普的筑墻計(jì)劃基本上在2020年9月就可以徹底完工。

特朗普以單邊方式推進(jìn)黨爭(zhēng)議題，卻并不會(huì)遭遇美國(guó)政治體系任何要素的逆轉(zhuǎn)性制約，這也足以說明當(dāng)今美國(guó)政治極化與僵化正在顛覆性地侵蝕著這個(gè)國(guó)家的基本政治基石。但從另一個(gè)角度看，一個(gè)美國(guó)總統(tǒng)要徹底兌現(xiàn)競(jìng)選期間的承諾，卻無正常渠道可用，反而不得不冒著司法爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)，通過打破政治平衡的非常規(guī)方式才能實(shí)現(xiàn)，這也是一種反常、一種政治現(xiàn)實(shí)衰敗的寫照。

（摘自《環(huán)球》2019年第5期。作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）