新中國前7次特赦的決策過程

新中國成立后，從1959年至1975年對經過教育改造改惡從善的犯罪分子共實施了7次特赦。回顧中央醞釀、推動和實施新中國特赦的決策過程，體會毛澤東、周恩來等黨的第一代中央領導人行事決策的思想方法和經驗智慧，在今天依然具有重要的啟示意義。

新中國成立初期，人民政權剛剛建立，主要任務是鞏固政權，再加上抗美援朝戰爭的爆發，處理罪犯尤其是戰犯問題被暫時擱置起來。正如周恩來所說：“哪里有一個國家在戰爭還未結束時就處理戰俘的？所以慢一點是合乎形勢和政策的。”

上世紀50年代中期，國家政治經濟秩序基本建立，特別是社會主義改造基本完成后，處理罪犯和戰犯問題提上議程。

（一）黨中央首次醞釀大赦，成為實施特赦政策的先聲。

1954年毛澤東主持制定的《中華人民共和國憲法》，對“大赦”和“特赦”作出規定，赦免政策的提出由此有了明確的法律依據。同年12月18日，根據毛澤東關于釋放一批在押國民黨戰俘的指示，周恩來主持國務院匯報會議。會議決定對“在押戰俘情況進行調查，做些釋放的準備工作。可以考慮先釋放一批（官職）小的（如尉官）戰俘，對其他（官職）較大一些的戰俘擬采用大赦的辦法”。這是黨中央最早醞釀大赦的情況。

大赦是否可行？時機如何考慮？毛澤東和黨中央非常慎重，向黨內外人士反復征詢意見。

1955年5月12日，毛澤東主持召開最高國務會議，議題之一就是討論實行大赦問題。參加者除周恩來、朱德、陳云、鄧小平等領導人外，還有李濟深、郭沫若、黃炎培、沈鈞儒、陳叔通、張治中、傅作義等各民主黨派和無黨派人士。5月25日，黃炎培致信毛澤東，表示已經把毛澤東關于大赦問題的講話精神在中國民主建國會一定范圍內進行了傳達，并說：“對于大赦，大都主張可在適當時期進行有教育性的有原則的赦免。對毛主席博采眾議、高度民主的精神，一致表示感佩。”由此可見，是否實施大赦，在會上未作定論，還要進一步收集和聽取各界人士的意見。

5月26日，黨中央發出了《關于征求黨內外對繼續鎮壓反革命和舉行大赦問題的意見的通知》。通知要求各省市委以政協為主體舉行座談會專門討論，然后將意見上報中央。毛澤東在修改通知稿時加了這樣一段話：“或者第一個五年計劃期內不舉行大赦，以避免可能產生的不利影響（反革命氣焰高漲，人民不高興），過幾年再談這件事，這種意見，民主人士中也有不少人提出。究以何者為宜，請你們征詢電告。”

經過進一步征求意見，中央最后決定不向一屆人大二次會議提出關于大赦的議案，但赦免政策基本確定，何時實施主要是時機問題。

（二）向黨內外人士征求意見，確立了寬大處理國內外戰犯的基本方針。

赦免政策提出以后，處理戰犯的基本方針和具體辦法，成為首先要討論的問題。

針對日本戰犯，1955年12月28日，周恩來主持中央政治局會議，討論通過了處理意見：寬大處理，不判死刑和無期徒刑，極少數判有期徒刑。至于國內戰犯，1956年1月30日，周恩來在政協二屆全委會第二次會議上的《政治報告》中提出“爭取和平解放臺灣”的新方針，這就需要對待國內戰犯的政策與這個新方針相適應。第二天，周恩來在陸定一《為配合周恩來同志在政協所作的政治報告》上批示：“政協會后，可放十幾個戰犯看看。”這是中央準備赦免戰犯的重要信號。

1956年3月14日至15日，政協二屆常委會第19次擴大會議召開。周恩來在會上強調，對日本戰犯“分批釋放，不判刑”，“要判的也是極少數”，“對國內戰犯處理的原則是一個不殺，分批釋放”，并提出寬大處理的方針。公安部部長羅瑞卿和最高人民檢察院副檢察長譚政文分別作了關于戰犯問題的專門報告。到會的程潛、蔡廷鍇、傅作義、衛立煌、鄭洞國、劉斐、王蕓生、侯鏡如、邵力子等“紛紛發言，盛贊黨的政策的英明、偉大”，并提出許多好的建議和意見。

為了在更大范圍內征求意見，1956年4月11日，中央給各省市自治區黨委并中央各部委、國家機關、人民群眾團體各黨組下發《中共中央關于征求對蔣、日、偽戰犯和其他反革命罪犯的處理意見的通知》。通知強調：從寬處理有助于“鞏固和擴大人民民主統一戰線，對國家對人民都比較有利。但是，這樣處理，也可能引起一些人的不滿，認為太便宜了這些罪犯，也可能使一部分反動分子感到無所畏懼，因而助長他們的反動氣焰。為此，提請各省、市、自治區黨委在四、五兩月內召開當地政協常委擴大會，或其他適當范圍的座談會，征求意見，會后將結果向中央作報告，以便中央作出最后決定”。為了盡可能擴大征求意見的范圍，毛澤東在通知上專門加了一段話：“除此以外，請你們將此件印發給所屬地委、省轄市委和縣委，也請他們召集黨內外的適當會議加以討論，征求意見，于五月中旬以前由你們匯集報告中央。”

各地各部門向黨內外傳達中央精神后，引起了強烈反響。多數人都同意中央寬大處理的方針，認為體現了革命的人道主義。

總體上看，對日本戰犯，中央認為應從寬，地方和人民群眾認為應從嚴;對國內戰犯，由于成員比較復雜，具體什么時間放，怎么放，意見也不一致。有鑒于此，中央在1956年沒有作出有關特赦問題的決定。關于這一點，毛澤東解釋說：“放早了，老百姓不那么清楚，我們也不好向老百姓說明，還要過幾年，老百姓的生活更加過得好了，我們再來放。同時要向老百姓作說明……不講清這個道理，一下子把他們放掉了，人家就不了解，同時也沒有必要。”但中央最終確立了處理戰犯的基本方針：對日本戰犯，一個不殺，寬大處理;對國內戰犯，一個不殺，分批釋放。

（一）1956年對日本戰犯無特赦之名而具特赦之實的赦免，為正式特赦積累了有益經驗。

按照寬大處理的方針，1956年4月25日，一屆全國人大第34次會議通過了《關于處理在押日本侵略中國戰爭中戰爭犯罪分子的決定》，并由毛澤東當天以《中華人民共和國主席令》向全世界公布。該《決定》是審判和處理日本戰犯的第一個法律文件，也是我國國內審判戰犯的第一個法律依據。最高人民檢察院根據《決定》于當年分三批釋放了免予起訴的1017名日本戰犯。另外45名從寬判處有期徒刑的，后來或服滿刑期、或獲得減刑、或因病釋放，至1964年3月6日最后3名戰犯獲釋回國，日本戰犯全部釋放完畢。中國政府寬大處理日本戰犯，被認為是無特赦之名而具特赦之實的赦免。這一舉措，在日本各界深得人心，也為處理國內戰犯積累了有益經驗。

（二）1959年第一個《中華人民共和國主席特赦令》的產生經過。

1957年1月29日，公安部向中央提交了一份關于對國民黨少將劉煥東等12名病患戰犯處理意見的報告。2月2日，毛澤東作出批示：“不但這些人應當處理，其他戰犯凡犯罪較輕、表現較好的，都應考慮判決釋放。”他請公安部“將戰犯全體審查一下，定出一個處理方案送中央審閱”。 由于不久后即發生了“反右派”斗爭和“大躍進”運動，赦免工作受到影響。

1959年國慶十周年來臨，為正式實施赦免政策迎來一個良好契機。

1959年8月24日，毛澤東在杭州致信劉少奇：“我想到，今年國慶十年紀念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古時所謂‘曲赦’，即局部的赦免）確實改惡從善的戰犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如辦此事，離國慶只有三十幾天時間，是否來得及審查清楚？或者不趕國慶，在秋天辦理即可，但仍用國慶十年的名義。此事是否可行，亦請召集有關同志商議一下。”

毛澤東的信表明三點：第一，借國慶十周年實施赦免是個重要時機，國內外影響較大;第二，這種赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所謂大赦，一般指在特定情況下對在押罪犯無條件一律赦免，而特赦是針對特殊群體的有條件的赦免，即“改惡從善”的予以赦免;第三，赦免對象包括普通刑事罪犯和戰犯。據統計，當時戰犯在在押罪犯中的比例是非常小的（約占0.04%）。把普通刑事罪犯作為特赦對象，不僅大大增加了特赦對象的數量，也讓新中國的首次特赦具有了更廣泛而典型的刑事政策意義。

按照毛澤東的建議，1959年9月8日，劉少奇主持召開中央政治局會議，討論并通過了《中共中央關于特赦一批確實已經改惡從善的戰爭罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建議》。9月14日，毛澤東代表中央提請全國人大常委會考慮該建議。9月15日，毛澤東邀集各民主黨派、人民團體、文化教育界和無黨派人士舉行座談會，通報并征求對特赦問題的意見。關于特赦條件，毛澤東說：“凡是改好了的，我們赦免。按照憲法，叫特赦，不是大赦。”關于為什么要實施特赦政策，毛澤東說：主要是又經過幾年的發展，“人民自己站起來了，人民有神氣了”，實施特赦的條件業已成熟。

9月17日，朱德主持召開二屆全國人大九次會議并通過了《關于特赦確實改惡從善的罪犯的決定》。當天，劉少奇發布《中華人民共和國主席特赦令》，宣布“對于確實改惡從善的蔣介石集團和偽滿洲國的戰爭罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，實行特赦”。這是由毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德等黨和國家領導人共同推動出臺的新中國第一個特赦令。

為了更具體地指導各地執行特赦政策，當天還下發了《中共中央關于特赦罪犯的指示》，對特赦的具體步驟、方法、宣傳以及特赦后的安置等作出詳細規定。首次特赦，釋放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、戰犯33名，另有389名獲減刑。自此，中央決定以后每年特赦一批戰犯，1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年相繼實施專門針對戰犯的6次特赦，共釋放戰犯556名，另有90名獲減刑。

（三）1975年無條件赦免全部在押戰犯，這是新中國對戰犯實施的最后一次特赦。

在“文革”的非常環境中，中央沒有放松對改造罪犯的關注。1971年5月，公安部報送了《關于撫順戰犯管理所戰犯死亡情況的報告》。周恩來立刻作出批示，批評公安部疏于檢查和指導，導致“戰犯病亡每年增長，證明工作水平日益下降”;對病患罪犯要加強治療，應“體現黨的政策，給他們以‘特赦’的出路”。公安部多次召開專題座談會落實指示，并于6月28日向周恩來提交了《關于加強改造戰犯工作的請示報告》，建議在四屆人大時特赦一批戰犯。由于四屆人大一再推延，特赦也隨之推遲。

1974年12月12日，周恩來在公安部一則反映在押人員思想動態的簡報上批示，要求公安部開列全部戰犯名單，以便在四屆人大后特赦。23日，周恩來到長沙向毛澤東匯報工作，毛澤東說：“還有一批戰犯，關了這么多年，建議把這批人釋放。” 29日，周恩來分別在中央政治局常委會和政治局會議上傳達毛澤東的指示：“四屆人大之后，要實行特赦，釋放戰犯。”

1975年1月中旬，四屆人大召開。2月25日，公安部向中央提交了《關于第七批特赦問題的報告》。2月27日，毛澤東作了長篇批示：“一個不殺”，“都放了算了，強迫人家改造也不好”。在具體政策和待遇方面特別交待：“放戰犯的時候要開歡送會，請他們吃頓飯，多吃點魚、肉，每人發100元零用錢，每人都有公民權。”“有些人有能力可以做工作。年老有病的要給治病，跟我們的干部一樣治。” 3月17、18日，四屆人大二次會議討論并通過了《關于特赦釋放全部在押戰爭罪犯的決定》。19日，最高人民法院宣布特赦全部在押戰犯名單。這次特赦，是沒有任何前提條件的一次赦免。至此，新中國通過先后實施七次特赦，徹底釋放了全部在押戰犯，充分體現了中央“寬大政策一貫到底”的精神。