奏響改革與法治和諧共鳴新樂章

李林

習(xí)近平同志在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話指出：“自古以來，中國大地上發(fā)生了無數(shù)變法變革圖強運動”“變革和開放總體上是中國的歷史常態(tài)”。我們正在進行的改革開放是中國人民和中華民族發(fā)展史上的一次偉大革命，也是數(shù)千年來中華民族追尋變革圖強的歷史新篇。在改革開放進程中，依法治國成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，我們黨對改革與法治關(guān)系的認識日益深入。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平同志強調(diào)，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“我們要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接”。正是因為正確處理改革與法治的關(guān)系，我們黨確保了改革與法治相輔相成、相得益彰。

推動發(fā)展需要處理好改革與法治的關(guān)系

在中國歷史上，改革的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)方式往往是“變法”。“變法”實際上是通過主動改變當(dāng)時的有關(guān)制度完善國家治理體系，使之更好適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。在社會主義社會，改革更是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的內(nèi)在要求，是社會充滿生機活力的重要保障，是國家與社會創(chuàng)新發(fā)展的不竭動力。由于法律是落實改革的制度載體和保障，改革的許多成果最終要通過法律形式確定下來，因此改革很多時候表現(xiàn)為法律變革。這就決定了改革與既有法律制度之間存在一定的張力。法律作為國之重器，以維護秩序為己任，具有較強的穩(wěn)定性和規(guī)范性；而改革作為一種創(chuàng)新發(fā)展的手段，往往會突破現(xiàn)有法律、制度和政策，具有較強的變動性和創(chuàng)新性。因此，如何在改革與法治之間達到一種動態(tài)平衡，既以改革推動經(jīng)濟社會向前發(fā)展，又保障法律秩序穩(wěn)定，是改革必須面對的一個重要理論與實踐問題。

在我國，改革開放是一場深刻革命，必然觸及各個領(lǐng)域、各個方面的深層次矛盾和問題，這使改革表現(xiàn)出探索性、漸進性、不平衡性。而法律則要求協(xié)調(diào)統(tǒng)一、準確規(guī)范、穩(wěn)定可執(zhí)行。因此，對于改革與法治的關(guān)系，需要根據(jù)實際情況采取積極態(tài)度與科學(xué)方法去認識、把握和妥善處理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)深化改革與加強法治建設(shè)這兩方面的工作。我們首先要在實踐中靈活地處理改革與法治之間的具體矛盾，繼而在理論上把握兩者互動的規(guī)律。在推進改革開放過程中，我們黨不斷深化對改革與法治關(guān)系的認識，在許多重要方面取得重大突破。

在實踐探索中不斷積累處理改革與法治關(guān)系的寶貴經(jīng)驗

改革開放以來，我們黨從實際出發(fā)，有針對性地采取一系列行之有效的措施來妥善處理改革與法治的關(guān)系，在實踐中積累了大量寶貴經(jīng)驗。例如，全國人大及其常委會加快推進法律的立、改、廢、釋工作。尤其是全國人大頒布實施1982年憲法，并于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后5次修改完善，為許多重大改革提供了重要憲法依據(jù)。全國人大還通過授權(quán)國務(wù)院對有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題依法制定暫行規(guī)定或者條例等措施，為協(xié)調(diào)改革與法治關(guān)系提供了切實可行的辦法。

1987年黨的十三大報告提出：“我們必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。法制建設(shè)必須貫串于改革的全過程，必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。”這實際上明確了對于應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以確認，指出了法治建設(shè)不應(yīng)只是被動地去適應(yīng)改革需要，通過事后追認或者事先授權(quán)為改革開路，也要主動成為推動改革的重要手段。1993年，為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，黨的十四屆三中全會提出：“改革決策要與立法決策緊密結(jié)合。立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進和保障改革順利進行。”這就從黨領(lǐng)導(dǎo)改革和立法的戰(zhàn)略高度，確立了改革決策階段協(xié)調(diào)改革與立法關(guān)系的重要指導(dǎo)原則，為改革進程中的立法工作指明了方向。

在改革開放進程中，我們黨堅持從我國國情出發(fā)，始終立足改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐，將經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要作為立法的基礎(chǔ)。立法工作既注重及時把改革中取得的成功經(jīng)驗用法律形式確定下來，對現(xiàn)有法律中不適應(yīng)實踐發(fā)展的規(guī)定進行修改，為改革發(fā)展提供堅實的法律保障，又注意為繼續(xù)深化改革留下空間，從而在深化改革中不斷推動中國特色社會主義法律體系的形成和完善，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)各個方面都基本上實現(xiàn)了有法可依。同時，堅持在憲法和法律框架內(nèi)進行改革，充分利用憲法和法律預(yù)留的改革空間和制度條件大膽探索、勇于創(chuàng)新，將改革不斷推向前進。

在改革開放實踐中，我們逐漸形成了適應(yīng)現(xiàn)實需要、富有時代特色的立法經(jīng)驗，正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程相適應(yīng)。對實踐經(jīng)驗比較成熟、各方面認識比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強法律的可操作性。對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實中又需要法律進行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充。對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，等取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定法律。正是由于采取上述做法，改革的深入推進不僅沒有對社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威產(chǎn)生消極影響，反而使社會主義法治體系更加完備、各方面法律制度更加成熟更加定型。

協(xié)調(diào)推進全面深化改革與全面依法治國

黨的十八大以來，改革到了一個新的重要關(guān)頭。“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這意味著改革進入了攻堅期和深水區(qū)。在這種情況下，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革進行頂層設(shè)計和整體部署，改革總目標之明確、內(nèi)容之全面系統(tǒng)、力度之大、影響之廣泛前所未有。同時，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，全社會法治觀念明顯增強，我們已經(jīng)具備把改革全面納入法治軌道的現(xiàn)實條件。在這種情況下，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調(diào)：“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”全面深化改革與全面依法治國都要求在更高層次上把握和統(tǒng)籌改革與法治的關(guān)系，破解改革新難題，開創(chuàng)法治新局面。習(xí)近平同志深刻指出：“我們要著力處理好改革和法治的關(guān)系。改革和法治相輔相成、相伴而生。”

面對全面深化改革與全面依法治國的新形勢，我們黨堅持在法治軌道上推進改革、在改革中完善法治，做到改革與法治同步推進，使改革與法治的辯證統(tǒng)一達到新的高度。首先，堅持加強與改革相關(guān)的立法工作，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，始終做到立法和改革決策相銜接，保證重大改革于法有據(jù)。同時，我們也認識到，統(tǒng)籌改革與法治的關(guān)系，不僅涉及立法問題，而且涉及嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法等其他法治環(huán)節(jié)，需要妥善協(xié)調(diào)兩者在各環(huán)節(jié)各方面的關(guān)系。在具體執(zhí)法、司法和守法過程中發(fā)現(xiàn)某項改革措施與法治要求相沖突，有關(guān)主體可以根據(jù)立法法等法律的規(guī)定，及時將沖突的問題和相關(guān)建議上報有權(quán)機關(guān)依法加以解決。相關(guān)機關(guān)應(yīng)依法啟動修法或者釋法程序。

全面深化改革與全面依法治國是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅持實事求是、具體情況具體分析。為此，我們既強調(diào)以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧，做到在法治框架下對各種利益依法、公正、合理進行調(diào)整；又善于通過授權(quán)暫時調(diào)整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定、執(zhí)法裁量、法律解釋等法治方法為改革實踐保留試驗空間，最大限度地激發(fā)社會活力。同時，更加注重培養(yǎng)各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力，努力掌握以法治方式推進改革的本領(lǐng)，帶頭依法辦事、遵守法律，為深化改革、擴大開放、促進發(fā)展提供有力法治保障。實現(xiàn)全面深化改革與全面依法治國相輔相成、相互促進，繼續(xù)奏響改革與法治和諧共鳴的新樂章，必將為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢增添強勁動力。

（摘自4月11日《人民日報》。作者為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員）