新時代推進地方黨委依法決策路徑探析

2019-09-10 07:22:44許玉鎮郝麗

行政與法 2019年11期

許玉鎮郝麗

摘? ? ? 要：推進地方黨委依法決策是健全黨的領導體系、增強黨的領導力的重要內容，也是提高黨的建設質量的重要路徑。目前，我國地方黨委依法決策已經擺脫了無法可依的局面，并在決策主體、決策程序、決策內容、決策責任等方面逐步貫徹法治思維，但地方黨委依法決策仍存在決策事項缺乏明確規定、決策程序不夠規范、決策問責不明晰等問題。鑒于此，應將完善地方黨委決策程序、決策問責機制、決策職責清單、表決方式等黨內法規作為推進地方黨委依法決策的可行路徑。

關? 鍵? 詞：黨內法規;地方黨委;依法決策

中圖分類號：D920.0? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）11-0008-06

收稿日期：2019-08-20

在我國的決策體系中，黨委決策權具有核心地位，是政府決策的重要依據。黨對國家發展重大工作的領導正是通過黨的決策議事體制機制進行的，在全面推進依法治國的進程中，不斷提升黨委特別是地方黨委的依法決策能力，是黨依法執政的必然要求。黨的十八屆四中全會提出“依法執政是依法治國的關鍵”，明確要求“完善黨委依法決策機制”。[1]科學執政解決的是執政的規律性問題，民主執政解決的是執政的人民性問題，依法執政是途徑和保證，解決的是執政的合法性問題。[2]習近平總書記在深化黨和國家機構改革會議上強調要鞏固黨和國家機構改革成果，全面推進國家治理體系和治理能力現代化，“把機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來、把加強黨的長期執政能力建設同提高國家治理水平有機統一起來”。[3]堅持和加強黨的全面領導，不斷完善黨的自身建設，是鞏固改革成果、全面提升黨的建設質量、全面推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保證。

一、新時代推進地方黨委依法決策的重要意義

（一）新時代推進地方黨委依法決策是地方治理現代化的內在要求

中國的決策體制是中國政治體制的中樞系統，也是決定中國發展的關鍵因素。[4]習近平總書記多次強調“郡縣治，天下安”。在我國政治生活中，包括縣級黨委在內的地方黨委居于執政興國的前沿，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。地方黨委作為地方治理的重要主體之一，對推動地方發展負有重大責任，其決策直接決定地方治理相關制度安排，在形成有機、協調、動態和整體的地方治理體系中居于領導地位，是實現地方治理現代化的主要力量。因此，推進地方治理現代化內在要求地方黨委堅持依法決策，以黨內法規約束、規范地方黨委決策權力的行使，使決策權在規則范圍內運行，合理調節與地方政府、地方人大、地方社會的關系，避免權力濫用、權力尋租。地方治理現代化是國家治理現代化的一項重要內容，[5]地方黨委依法決策是國家治理現代化縱深發展的重要標志。

（二）新時代推進地方黨委依法決策是抓住地方領導干部“關鍵少數”的首要舉措

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視從嚴治黨，多次強調要抓住領導干部“關鍵少數”。地方領導干部包括“縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委監委、法院、檢察院及其工作部門領導成員或者機關內設機構擔任領導職務的人員;上列工作部門內設機構擔任領導職務的人員”。[6]在地方領導干部的構成中，地方黨委委員占據了地方領導干部的高級職務，更是“少數”中的“少數”。因此，抓住地方領導干部首先是要抓住地方黨委中的領導干部，約束地方黨委領導干部的權力。“一把手”工作的重點是決策，對“一把手”腐敗的案情進行分析后發現，“一把手”腐敗愈來愈多地表現為決策腐敗。[7]決策權是地方黨委領導干部擁有的最為重要的權力，也是最容易滋生腐敗的權力。“推動領導干部尊法學法守法用法工作全面落實，首要是創新完善領導依法決策機制。”[8]推動地方黨委依法決策能夠為地方領導干部決策權力的行使劃定邊界與程序，突出權力行使的有限性以及權力運行的有序性，輔以決策問責，給予地方領導干部最強有力的約束，有利于保證決策的科學性，從而提升黨的建設質量。

（三）新時代推進地方黨委依法決策是地方黨委科學決策、民主決策的基本保障

地方黨委決策不僅要在決策目標上體現“人民性”，追求人民想要的生活，更要依靠人民的力量，在結果上滿足人民的需求，這就要求地方黨委始終堅持科學決策、民主決策、依法決策。依法決策在三大決策原則中具有統領性的地位。[9]民主決策反映決策的價值追求，保證決策不偏離為人民服務的宗旨。科學決策對決策結果負責，有效的決策能夠贏得人民持久的支持，增加黨執政的正當性。依法決策可為科學決策和民主決策提供合法性基礎，使得決策價值追求和決策規律得以穩固的存續，不會隨著領導者的變化而變化。依法決策是科學決策和民主決策的基本方式和途徑，而決策的科學、民主、法治三要素，相輔相成，互為補充，從而保證了黨的領導力和組織力。

二、地方黨委依法決策存在的主要問題

黨的制度建設是隨著黨的自身發展而逐步建立、修正、豐富、完善黨內各種行為規范準則并嚴格執行黨內各種行為規范準則，進而為黨的建設科學化提供根本保障的過程。[10]推動制度建設首先需要清晰制度的發展現狀，從而為修正、豐富制度奠定基礎。目前，我國地方黨委依法決策已經基本擺脫無法可依的局面，并在決策主體、決策程序、決策內容、決策責任等方面、逐步貫徹法治思維。在規范地方黨委職權行使方面，研究出臺了一大批標志性、基礎性、關鍵性的黨內法規。目前涉及地方黨委依法決策的法規包括：《中國共產黨章程》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨黨組工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》以及地方對應出臺的相關地方黨內法規。其中，新修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》是原《條例》實施20年后的首次“升級”。通過對內容的修訂，強調了地方黨委在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，但目前地方黨委依法決策仍存在許多不容回避的問題。

（一）地方黨委決策事項缺乏明確規定

地方黨委決策事項合法要義有三：一是級別決策權，主要解決不同級別的黨委分別決策哪些事項;二是地域決策權，即地方黨委僅討論和決定事關本地區的重大問題;三是事務決策權，指地方黨委應該享有的決策權是一種專享權，與地方人民代表大會、地方人民政府的決定、決策權相區別。就中央和地方決策權力配置而言，按照《中國共產黨地方委員會工作條例》的規定，目前地方黨委決策事項為“制定貫徹執行黨中央和上級黨組織決策部署”以及“對本地區重大問題作出決策”等（如下表）。

決策主體及事項

[決策主體決策事項地方黨委 “對本地區重大問題作出決策”“對本地區經濟社會發展和宣傳思想文化工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統一戰線工作、政法工作等方面經常性工作中的重要問題作出決定。” 地方人大 “審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告”“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。” 地方政府 “縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發布決定和命令。” ]

黨內法規對地方黨委決策權的規定是宏觀與原則性的。地方黨委的“重大問題”與國家法律規定的地方人大的“重大事項”、地方政府發布有關行政工作的“決定和命令”之間尚存在較大模糊性，黨內法規與相關國家法律并未良好銜接，三者缺少明確的界限劃分，現實操作性較差，常常難以把握，一定程度上存在地方黨委集權、地方人大決定權被架空的問題。就地方層級決策權力配置而言，省級層面以吉林省和廣東省為例，對比省級黨委、省級人大、省級政府的相關規范文件，吉林省黨委“對全省重大問題作出決策”，廣東省政府“要全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能”等。省級黨內法規對省級地方黨委的決策事項規定仍然是較為原則和框架性的，與地方政府、地方人大的職責沒有清晰明確的劃分。其他省級地方黨委也同樣存在決策事項不明晰的問題。市、縣層面地方黨委決策事項規定較為具體，但與地方人大、地方政府職權存在沖突，決策事項重疊，以常德市、金昌市、銀川市、永興縣為例。常德市、金昌市規定以全會的方式“討論和決定全市經濟社會發展戰略、重大改革事項、重大民生保障等經濟社會發展重大問題”。銀川市委常委會“討論決定全市經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和改革開放的方針政策和工作部署，審議全市經濟社會發展戰略、中長期規劃、年度計劃、財政預算、重大改革事項、重大工程、重要項目安排、重大民生保障及其他重大事項，定期分析部署經濟工作。”永興縣明確地方黨委決策的“三重一大”，如年度發展計劃、年度財政預算的制定及調整、列入國家、省、市年度計劃的重點建設項目及國家一段時期內政策性重點項目、500萬以上的重大政府投資項目。對比以上地區的地方人大、地方政府的職權，地方黨委“審議全市經濟社會發展戰略”與地方人大“審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃”、地方黨委“審議財政預算”與地方人大“審查和批準本行政區域的預算”等，實踐中如何分工仍然欠缺法理依據。

（二）地方黨委決策程序尚不規范

現行黨內法規規定：“黨的地方委員會及其常委會議事決策應當堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，健全決策咨詢機制，重大決策一般應當在調查研究基礎上提出方案，充分聽取各方面意見，進行風險評估和合法合規性審查，經過全會或者常委會會議討論和決定”。從規范意義上講，決策程序一般包括發現問題、確定目標、價值準則、擬定方案、分析評估、方案選擇、實踐驗證、普遍實施的過程，[11]但現行地方規范性文件中，地方黨委決策程序僅提及“一般應該”包含調查研究、提出方案、聽取意見、風險評估、合法合規性審查、會議決定等環節，對于公眾參與、專家論證、決策反饋環節并無相關明確規定。地方黨委法律顧問制度推行緩慢，存在走過場且與地方政府法律顧問重復等問題。程序要求沒有統一規定，多數環節程序的先后順序在實踐中取決于相關人員的安排，這種隨意性容易導致先后順序安排不合理、部分環節形式化等問題。對于未經法定程序作出的決策，缺乏相應的處罰性措施，如不予采納、撤銷等，執行決策程序的主觀隨意性較強。

（三）地方黨委決策問責不明晰

一是現行黨內法規對地方黨委決策問責主要集中于《中國共產黨章程》《中國共產黨問責條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《中國共產黨紀律處分條例》以及各省市對應的黨內法規、指導文件、實施規定。然而有的地方黨內法規、實施辦法等對中央黨內法規解釋不一，部分省隨意縮小或更改責任認定范圍，與中央黨內法規并未保持高度一致，這就削弱了地方黨委問責依據的權威性。二是責任認定依據主要是“出現重大失誤，給黨的事業和人民利益造成重大損失或者惡劣影響的”以及“違反議事規則，個人或者少數人決定重大問題的;故意規避集體決策，決定重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用的”。多個黨內法規和地方法規文件中認定“重大失誤、造成重大損失”，而“違反議事規則”的相關表述僅出現在《中國共產黨紀律處分條例》和極少的地方法規文件中（如廣東省），缺少針對決策程序本身、決策監督者的問責措施，責任認定更加偏重決策結果。三是現行黨內法規缺少對問責程序啟動的明確規定，僅《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中規定了“問責建議提出、收集材料、聽取陳述、集體討論作出問責決定，入檔案，并回復問責建議機關”，其中問責建議何時提出、為何提出，問責決定機關如何開展問責等均未涉及，各省市多自行設定。如《廣東省黨的問責工作實施辦法》要求根據四種不同情形啟動問責調查，分別是紀委（紀檢組）在紀律審查工作的“一案雙查”;紀委（紀檢組）和黨的工作部門在審計監督、專項治理等工作中發現需要進行問責的問題線索;上級黨委（黨組）、紀委（紀檢組）及黨的工作部門認為需要啟動問責調查的;黨委（黨組）認為需要啟動問責調查的。根據一種情形移送線索，即涉及超出管理權限的問責對象，應向有管理權限的黨委（黨組）或者紀委（紀檢組）移送線索。山東省委實施《中國共產黨問責條例》辦法啟動問責分為三種情況：上級黨委（黨組）、紀委以及黨的工作部門認為需要啟動問責的;黨委認為需要啟動問責的;黨委（黨組）、紀委（紀檢組）、黨的工作部門發現需要進行問責的。江西省僅一種情形下明確啟動問責，即黨委（黨組）發現需要問責的情形。其他情形下僅提供問責建議或線索：紀委（紀檢組）、黨的工作部門發現需要問責的情形，應當向有管理權限的黨委（黨組）提出啟動問責的建議。在巡視巡察機構、司法機關等工作中發現需要問責的問題線索，應及時移送有關黨委（黨組）、紀委（紀檢組）或黨的工作部門。在缺乏中央統一規范的情形下，地方黨內法規中的問責程序詳細度、可操作性等大相徑庭，水平參差不齊，“問責程序隨意”，[12]部分追責主體責任被弱化，部分被過度強化，異地復出等問題仍然存在，導致部分領導干部心里不平衡。

三、新時代推進地方黨委依法決策的路徑

“不斷推進制度化是我國改革取得成功的重要原因，只有不斷把成熟的改革經驗變成制度甚至是法律法規，才能避免改革受到個人意志的影響，也才能使具體的改革舉措從特殊性上升為普遍性，在更廣的范圍內發揮指導作用，也才能保證改革的成果不受侵犯。”[13]鞏固機構改革成果，提升黨的建設質量，推動地方黨委依法決策，關鍵在于完善相關的黨內法規和國家法律。

（一）明確規定地方黨委決策事項

政策是在人們彼此行使權力或影響力的復雜過程中被制定出來的，[14]地方黨委實現依法決策的基本前提是有法可依、職權科學、權責法定，即在法定的職權范圍內行使決策權。因此，針對地方黨委決策主體以及決策事項明確度較低的問題，應從立法層面著力解決好地方黨內法規與中央黨內法規的配套，處理好黨內法規與國家法律的銜接與協調，形成一套地方黨委決策權和地方政府決策權、地方人大決定權高效協同的公共決策權力體系，切實把握三者定位，以法律的形式建立健全重大問題分類動態調整機制。具體而言，按照我國權力體系，重大問題分類動態調整機制應由地方人民代表大會負責，地方黨委、地方政府、地方政協、地方檢察院等共同參與，最終由地方人民代表大會按照決策涉及問題的性質、動用資金、參與人員、對本地區影響等標準加以劃分，形成分類分級的重大問題清單，最終將重大問題拆分、細化，可以正向和反向列舉的方式分歸地方黨委、地方人大、地方政府，明確每一個重大事項的最終決定權。如需共同處理，應當表明地方黨委、地方人大、地方政府在同一事項中的不同作用，如把握方向、提出建議和意見、討論決定等，明確建議、備案以及最終決定等不同職責，并規定相應履職順序。

（二）完善地方黨委決策程序

程序是規范權力的必要保障，地方黨委依法決策有必要從程序環節設置、時序安排等方面推進。鑒于地方黨委決策事項的復雜性、重要性，將下級黨委、其他部門、黨員、社會團體、公眾等的監督以及專家咨詢確定為必經程序是十分必要的，還應當將決策反饋納入決策程序的最后環節，并配套建立決策追蹤辦公室或智囊團專門承擔決策反饋責任。地方黨委決策各環節的先后順序應采用制度規定而非人為安排，以避免部分環節虛設，同時還應強化此制度的科學性和可操作性，如專家咨詢應優先于聽取意見，可與擬定方案同步展開;風險評估與聽取意見等環節同步展開，以避免重復及形式化。

（三）完善地方黨委決策問責機制

一要處理好中央與地方黨內法規之間的關系，調整地方黨委決策問責的認定范圍。地方黨內法規需要明確本地區“重大失誤”的范圍、“違反議事規則”的具體表現等，不能縮小或直接刪去中央層面黨內法規問責的內容。二要構建監督與問責聯通的追責主體網絡，實行監督與問責一體化，將監督主體轉化為追責參與者。追責主體需要對監督主體提供的線索作出正式回應，而不僅僅是將其作為問責的輔助群體。應將決策問責與地方黨委決策合法性審查相結合，以合法合規性審查加強事前問責，包括對決策職權行使范圍的問責、對決策程序的問責、對決策內容合法性的問責。三是拓寬決策責任認定的維度。以專門的地方黨委決策程序黨內法規為依據，將重大決策失誤、違反民主集中制和“三重一大”[15]議事規則等行為均作為問責認定情形，堅持績效導向問責與規則導向問責并行。四是規范決策問責的相關程序。按照問責前、中、后三個時間段，地方黨委決策問責程序應當劃分為問責啟動、問責調查、問責決定。具體而言，問責啟動要解決誰提出問責建議、何時提出問責建議、向誰提出建議的問題，問責調查要涉及由誰負責調查、調查誰、采用何種方式調查等，問責決定要包括誰作出問責決定、作出問責決定的依據、問責決定適應范圍以及時間、誰落實問責決定、問責決定與問責建議的匹配性、被問責者的權利救濟等。

（四）配套健全黨務公開、決策職責清單、表決方式等制度

一是建立健全黨務公開制度。現階段，黨員以及公眾無法對哪些內容是否應當公開作出判斷，沒有渠道對地方黨委應當公開卻未公開而進行投訴或訴訟。因此，在實施《中國共產黨黨務公開條例（試行）》黨內法規基礎上，還應當明確“黨員、公眾對于黨務的知情權”。[16]二是出臺決策職責清單。同行政領域相比，地方黨委的權力清單和責任清單制度起步較晚，至今仍未大范圍實行，因此需要盡快完善地方黨委職責清單制度，并細化出決策職責清單制度。三是改進決策表決方式。票決制有利于突破地方黨委書記議決合一、公開表決產生的權力集中、表達不暢的困境，然而票決制也帶來規避責任、決策責任分散、決策責任難于追究等問題。因此盲目采用票決制不夠科學合理，有必要事前征求擁有表決權人員對表決方式的建議，最終以制度的形式明文規定票決制和議決制的適用情形，并遵照執行。

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