重特大礦難事故下的選擇性問責：基于2002—2015年的數據

李華君

[摘 要]本文通過對2002—2015年111個重特大礦難處理報告的實證分析發現，在2002年至2015年間的重特大礦難事故的行政問責系統中，問責力度整體呈現中度偏輕的水平，職務層次越低承擔的責罰力度越重，科級層次是行政問責的最主要對象。問責力度之所以具有職務層次下沉的特征，主要有三個因素：（1）高級別的職務層次可以合法避責。（2）政府內的職責分工規則使高級別職務層次可以合理避責。（3）回應社會的需求與問責成本約束，決定了較低的職務層次要承擔主要責任。

[關鍵詞]重特大礦難;選擇性問責;職務層次;問責檔次;問責力度

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

煤炭行業安全生產領域的行政問責制度一直以來都是制度建設的重點指向。早在1979年中國政府曾針對安全生產事故發起了政府內部的高官問責，之后便一直處于封閉運作的狀態。2001年至2007年政府陸續出臺了《中華人民共和國安全生產法》《關于特大安全事故行政責任追究的規定》《生產安全事故報告和調查處理條例》明確區分了地方政府和安全生產監管部門的工作人員、政府主要領導和負責安全生產的職能部門正職的責任，細化了地方人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責直接主管人員和其他直接責任人員的追責情形。行政問責制度化建設和運行越來越穩定。不過根據潘知和朱水成兩位學者在2017年的研究發現，行政問責力度存在虛化和打折扣的現象。在其所搜集的58個樣本中，“省部級官員復出占總人次的23%，廳局級復出率最多占38%，縣處級占31%;最少的是科級以下占8%。官員復出的職級在縣處級以上的比例高達九成”[1]。這一現象不免引發對職務層次與問責力度關系的思考。在礦難問責的實踐中，問責力度具有職務選擇的特征嗎？

（二）文獻回顧

筆者以“煤炭問責、煤礦問責、礦難問責”為關鍵詞，在中國知網、百度學術、萬方數據庫以及國家哲學社會科學文獻中心的核心期刊，進行十年以內的文獻檢索。發現北大核心、科技核心和CSSCI索引中共有8篇期刊文獻是以煤炭安全生產問責為研究主題。其中有5篇屬于規范性研究，主要圍繞煤礦安全生產問責制度展開探討，大致有兩類主題：（1）介紹西方發達國家煤礦安全領域問責制度的運作情況以及借鑒策略（吳建勛，2008）[2]。（2）反思國內煤礦安全生產問責制度現狀并提出對策（祝國超，2010[3];王娟，2012[4];曹飛，2008[5];劉言，2015[6]）。另外3篇實證研究的文獻重點分析了影響礦難發生數量和礦難死亡率的因素。例如，2011年和2017年聶輝華學者在《政企合謀與礦難：來自中國省級面板數據的證據》[7]和《監管模式、政治體制與礦難》[8]兩篇文章中分別指出，政企合謀、安監機構的獨立程度以及監管模式的集權程度顯著影響煤礦死亡率。2010年孟勇學者通過礦難死亡率拐點與當年媒體關注密集度、追責制度關系的文本分析，在《礦難的貝葉斯分析——基于變點與事件分析結合的方法》[9]一文中表示，煤炭價格、產量、產權是礦難發生的直接原因，而媒體關注的密集度、追責制度內容是扼制礦難多發的根本因素。

將資料搜索范圍擴大到“行政問責”領域后，發現學術界普遍認為問責結果存在職務選擇性，但是不同學者對職務間差異的統計結果不太一致，目前有三種結果。第一種以宋濤學者為代表，他指出“縣處級、廳局級是問責的主體，縣處級和廳局級被問責的嚴厲程度差別不大，部級官員受到嚴厲等級相對較輕”。[10]第二種以高恩新、張創新兩位學者為代表，他們認為，科級和處級是被責罰的主要對象。張創新學者還指出，除了處級和科級外，省部級領導也是被責罰的主要對象。部級干部是否是責罰的主要對象成為張創新學者與其他學者最大的分歧。（高恩新，2016[11];張創新，2013[12]）。第三種以蔡永順、邢振江等學者為代表。他們認為，在行政問責系統中，職務層次越低的人員越容易被問責，也越容易承擔嚴厲的處分。蔡永順學者又指出，鄉科級比高層官員更容易被問責。（蔡永順，2015[13];邢振江，2017[14]）這兩位學者提出的職務層級與問責結果的負相關關系，成為與其他學者結論的主要區別。

以上圍繞礦難問責制度的研究填補了學術界在這一研究領域的空白，提供了后繼研究的理論和方法基礎，不過也為后來者留下了研究空間：第一，到目前為止還未針對“問責力度”給出比較客觀的操作化定義。第二，不同職務層次承擔責罰情形還需要細化和探討。由此形成本文三個關注點：（1）問責力度水平如何？（2）問責力度在各職務層次中的使用情況如何？（3）什么原因導致問責結果在職務層次分布的差異性？

二、研究方法

（一）核心概念與測量

1. 責罰檔次。責罰檔次是對責罰類型中的具體內容的排序。依據筆者《重特大礦難事故的行政問責力度分析：基于2002—2015年的數據》一文對十三個問責檔次帶來的經濟損失和政治前途損失的比較，將責罰檔次由小到大排序為：“1.免職（辭職）、2.行政警告、3.黨內警告、4.黨內嚴重警告、5.行政記過、6.行政記大過、7.行政降級、8.行政撤職、9.撤銷黨內職務、10.留黨察看、11.開除黨籍、12.開除公職、13.刑事處罰。

2. 問責力度。本文中的問責力度等同于問責強度，是指問責檔次所處的階段。隨著問責檔次的提高，問責強度在提高，問責力度在加大，本文將問責力度劃分為5階強度。第一階強度為第一檔到第三檔劃為（1.免職、2.行政警告、3.黨內警告）;第二階強度為第四檔到第七檔劃為（4.黨內嚴重警告、5.行政記過、6.行政記大過、7.行政降級）;第三階強度為第八檔到第十檔為（8.行政撤職、9.撤銷黨內職務、10.留黨察看）;第四階強度為第十一檔和第十二檔（11.開除黨籍、12.開除公職）;第五階強度為第十三檔（13.刑事處罰）。

（二）數據來源與分析方法

本文將“因礦難被追責的公務員群體”作為分析單位，將2002年至2015年重大和特大礦難中對公務員群體的問責報告作為研究對象。鑒于樣本數據的可得性以及權威性，從國家安全監督管理總局的國家煤礦管理局網站、地方政府安全管理網站查閱、下載收集了公開發布的2003年至2015年間111起煤炭領域重大和特別重大生產安全事故的調查報告，提取了事故發生地、事故單位的性質、人員死亡數、直接經濟損失、事故發生原因、事故等級、事故責任認定以及對事故責任者的處理建議等要素，作為分析文本。在數據處理過程中，用變量均值替換連續資料的缺失值;表示頻數的連續資料不服從正態分布的，進行了Z總分的正態分布處理，組間比較采用了單因素方差和F檢驗，如果方差同質，進一步采用Tukey HSD法進行多重比較;如果方差不同質，進一步采用Tamhanes T2檢驗。所有統計分析均采用SPSS.20軟件實現，組間比較以雙側P<0.05認為差異有統計學意義。

三、數據分析結果

（一）責罰檔次的使用情況

根據單因素方差分析及事后比較結果（見表1），在十三個問責檔次中，排位第四、第五、第六位的“行政記過”、“行政記大過”、“黨內嚴重警告”這3個檔次使用頻數最高，即從職業前途和經濟損失大小來看，屬于偏輕的檔次。排位第七、第八位的“行政撤職、行政降級”這兩個檔次使用頻數為次高頻，屬于中等及稍重的檔次范圍。列于第三位的“行政警告”、第九位的“撤銷黨內職務”屬于低頻使用的范疇，“行政警告”屬于損失很輕的檔次，“撤銷黨內職務”屬于損失很重的檔次范圍。至于第一位和第二位的損失最輕的“免職（辭職）”“黨內警告”檔次，以及排位第十位至第十三位的損失特別重的“留黨察看”“開除黨籍”“開除公職”檔次，都屬于極低頻使用的范疇。這一結果說明，2002年至2015年間，重特大礦難領域中行政問責力度處于第二階的強度水平，問責力度處于中等偏輕的狀態。

（二）責罰檔次在不同職務層次使用的情況

1. “行政警告”與“黨內警告”的使用情況。

根據單因素方差分析及事后比較結果（見表2），“黨內警告”在科級層次范圍使用的頻次最高，多于科員、廳級和部級三個層次范圍內使用的頻數，比科員、廳級、部級三個層次使用的頻數分別多1.21（.000）、1.08（.001）、1.42（.000）。在處級層次使用的頻數次之，比部級層次使用的頻數多1.09（.011），部級層次中使用的頻數為0。“黨內警告”在科員和廳級層次使用的頻數屈指可數，與部級層次使用的頻數沒有統計上的顯著差異。統計結果說明，“行政警告”這一檔次主要使用于科級、處級、廳級這三個職務層次范圍內;“黨內警告”這一檔次主要用于科級層次范圍內。

2. “黨內嚴重警告”“行政記過”“行政記大過”“行政降級”的使用情況。

根據表3、表4顯示，“黨內嚴重警告”主要使用于科級層次。在科級層次使用的頻數分別比科員、廳級、部級層次內使用的頻數多1.05（.003）、1.29（.000）和2.08（.000），與處級層次使用頻數沒有顯著的統計差異。“黨內嚴重警告”主要發生在科級層次范圍，科員和處級層次的使用呈現低頻特征，在廳級和部級的的使用頻率幾乎為0。“黨內嚴重警告”在部級層次使用的頻數為0，在科員和處級層次使用的頻數分別比部級大1.03（.000）和1.27（.000），科員與處級、廳級與部級、科員和處級層次上使用的頻數沒有統計上的顯著差異。“行政記過”主要用于科級層次，在處級層次低頻使用，幾乎不在科員、廳級、部級層次使用。在科級層次使用的頻數分別比科員、處級、廳級、部級層次使用的頻數多1.18（.001）、0.86（.026）、1.23（.000）和1.61（.000）。在處級使用的頻數顯著多于部級層次0.615（.017）。科員與處級、廳級、部級之間，處級與廳級之間，廳級與部級之間沒有統計上的顯著差異。“行政記大過”在科級和處級層次高頻使用，在其他職務層次使用頻數很低。在科級層次使用的頻數分別比科員、廳級、部級層次使用的頻數多1.03（.001）、1.26（.000）、1.69（.000）;在處級層次使用的頻數分別比科員、廳級、部級層次使用的頻數多0.95（.044）、1.38（.003）、1.38（.000）。在科員、廳級層次使用頻數分別比部級層次使用的頻數多0.694（.006）、1.364（.000）。在科員層次使用的頻數與在廳級使用的頻數沒有統計上的差異。“行政降級”主要使用于科級層次，在處級層次低頻使用，在科員、廳級、部級層次的使用頻數近似于0。在科級層次使用的頻數分別比科員、處級、廳級、部級層次使用的頻數多1.33（.000）、0.84（.024）、1.500（.000）、1.86（.000）。在處級使用的頻數比部級層次使用的頻數多1.01（.001），在部級層次使用的頻數為0。科員與處級、廳級、部級之間，處級與廳級之間，廳級與部級之間沒有統計上的顯著差異。

3. 行政撤職、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍、開除公職的使用情況。

“行政撤職、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍、開除公職”作為十三個檔次中低頻使用的檔次，全部傾向于在科級職務層次范圍內高頻使用。相形之下，這五個檔次在部級職務層次使用情況完全空白，而且科員鮮有承擔黨內職務的，因此在“撤銷黨內職務”檔次在科員范圍內使用頻數為0。（表5）

4. 刑罰在不同職務層次使用的情況。

通過事后比較可知，刑罰在科員和科級層次使用頻率最高，在處級層次使用次之，在廳級使用的頻數極少，在部級使用的頻數為0。于是將職務層次與責罰總人次進行相關性檢驗發現，斯皮爾曼系數為-0.739，對應的顯著水平遠遠小于0.05。說明在刑罰這一最嚴厲的責罰檔次的應用中，的確存在職務層次與責罰人次呈負相關的關系，即職務層級越高，被追究刑事責任的頻數越低。

四、小結與討論

本文利用2002—2015年111個重大和特大礦難事故調查報告的數據，描述統計了行政問責類型、行政問責檔次在各職務層次范圍使用頻率的差異，歸納出2002—2015年煤礦安全生產領域對各職務層次的行政問責具有職務層次下沉的特征。具體表現在以下五個方面：

（1）科員一般承擔最重的責罰力度。科員是“留黨察看”“開除公職”“刑罰”這三個檔次使用頻率最高的對象，而且“刑罰”比其它檔次和職務層次使用的頻數更高。這三個檔次分別隸屬于第四階和第五階責罰強度，涵蓋了政治責任類型、行政責任類型、刑事責任三種類型。

（2）科級官員是追責的主要職務層次，也承擔很重的責罰力度。科級層次是所有責罰檔次高頻使用的對象，全面覆蓋三種責罰類型，即所有階段的責罰強度在科級層次領域都是高頻使用。在科級官員內部，第四檔的“黨內嚴重警告”和第八檔的“行政撤職”使用頻率最高①，即第二階強度和第三階強度尤為突出。

（3）處級官員承擔中等水平的責罰力度。處級職務層次主要承擔“行政警告”“行政記大過”“撤銷黨內職務”三個責罰檔次，在五階問責力度等級中，分別屬于問責力度第一階、第二階和第三階水平，其中第二階強度水平——“行政記大過”——使用的頻率遠遠大于“行政警告”和“撤銷黨內職務”的使用頻數，由此推斷處級職務層次承擔中等責罰力度。

（4）廳級干部承擔的責罰力度較輕。廳級職務層次主要承擔“行政警告”“黨內嚴重警告”“行政記過”“行政記大過”“刑事處罰”五個責罰檔次，但是除了“行政警告”是高頻使用檔次外，其余四個檔次與低級別職務層次比，使用頻數要顯著處于較少的水平。例如，“黨內嚴重警告”“刑事處罰”顯著低于科員、科級和處級。“行政記過”“行政記大過”“行政警告”顯著低于科級和處級。這也說明，廳級層次主要承擔的是處于第一階強度水平的責罰力度。

（5）部級層次責罰力度相對最弱。部級干部僅承擔行政責任中“行政記過”和“行政記大過”兩個檔次共3次責罰，不承擔任何政治責任和刑事責任。在統計中，“行政記過”檔次使用的頻數顯著低于科級和處級層次，與科員、處級、廳級無統計上的顯著差異;“行政記大過”使用的頻數顯著少于科員、科級、處級和廳級層次。由此可知，部級層次零星承擔第二階的責罰強度，總體看來責罰力度最輕。

以上數據描述結論驗證了蔡永順和邢振江兩位學者的“行政問責系統中，職務層次越低的人員越容易被問責，也越容易承擔嚴厲的處分”以及“鄉科級比高層官員更容易被問責”的觀點。重特大礦難領域的行政問責之所以存在力度下沉的情形，筆者認為有三個原因。

第一，2002年《中華人民共和國安全生產法》出臺后，職務層次高的官員可以依法避責。根據《中華人民共和國安全生產法》對責任的劃分，從事監管業務的國家公職人員因失職、瀆職造成的事故要承擔行政責任或刑事責任。地方政府和監管部門的直接主管和直接責任人，對瞞報、謊報的行為承擔行政責任或刑事責任。很明顯，在幾次問責風暴和礦難調查和報告制度出臺后，重特大礦難的瞞報、謊報的行為幾乎絕跡，因此職位層次為科級以上的地方政府和監管部門的直接主管也就失去了被責罰的依據，問責力度自然在這個領域會降低。

第二，政府內的職責分工規則可以使高職務層次的官員合理避責。在政府組織體系內，職務層次不同，扮演的角色也不同，職務層次越高，職能更傾向于“掌舵”，工作內容更具有綜合性，崗位責任越難以精準的界定，其承擔的監管責任與事故間關系的模糊性就越大。相形之下，職務層次越低，職能越傾向于“劃槳”，工作內容越具體，其承擔的監管責任與事故間的關系就越清晰。因此，嚴厲追責的情形更容易發生在職務層級低的官員范圍。與此同時，決策與執行在高職務層次和低職務層次間是適當分離的，當出現事故面對責罰時，高職務層次的官員不會為執行權下放的政策負責。另外需要提及的是，盡管高職務層次的“權謀交易”在大眾的猜測中頻頻出現，但是腐敗的隱蔽性和“發現的不確定性”[15]等都會導致追責力度在高職務層次官員范圍內較低。

第三，回應社會與問責成本約束，決定了低層次的官員要承擔主要責任。重特大礦難事故在信息時代的發酵和傳播速度超過以往任何一個時代，通常會引發社會不滿情緒井噴式爆發，為了維護社會穩定、樹立中央權威政府高層必須采取問責行動，但是官僚組織在追究責任時也要顧及培養官員的經濟成本和責罰官員的政治損失。引用原監察部副部長李志侖先生的話：“一個干部走上領導崗位是不容易的，黨組織培養一名干部也不是一朝一夕的事，要花費很多財力物力，傾注很多心血。”[16]這樣看來，職務層次越高，黨組織花費的成本必然會越高。其次，當“負面事件比正面事件對政府更具沖擊力”[17]時，國家不得不考慮大范圍強力度地責罰高職務層級的官員，可能帶來政權信任危機，因此維護高職務官員的政治生命線和政治形象也就成為可能。例如，從不在部級層次使用黨紀處分和刑事處罰，讓部級層次承擔性質為管理技能瑕疵的較輕政紀處分，對絕大多數廳級層次官員的追責為較輕的政紀處分。因此能夠安撫社會不滿的重責對象自然就落到職務層次較低的范圍。

注釋：

①在科級職務層次，“黨內嚴重警告”和“行政撤職”，使用頻數在統計上顯著多于“行政警告、黨內警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這6個檔次。“行政記大過”和“刑罰”，其使用的頻數多于“行政警告、黨內警告、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這5個檔次。“行政記過、行政降級、撤銷黨內職務”，其分別多于“行政警告、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這4個責罰檔次。

參考文獻：

[1]潘知，朱水成.被問責官員復出的實證研究[J].改革與開放，2017，（03）.

[2]吳建勛.我國政府公共危機管理問責制的完善：基于礦難行政責任追究的視角[J].改革與戰略，2008，（08）.

[3]祝國超.從礦難事件看政府問責制的建構[J].中國特色社會主義研究，2010，（05）.

[4]王娟.煤礦企業安全責任落實關鍵問題探討[J].中國煤炭，2012，（05）.

[5]曹飛.政府及政府官員行政行為的解讀、定位與問責——以政府行政介入討薪與礦難為例[J].山西財經大學學報，2008，（02）.

[6]劉言，袁湘濤，文世元.煤礦事故監管人員問責機制研究[J].煤礦安全，2015，（06）.

[7]聶輝華，蔣敏杰.政企合謀與礦難：來自中國省級面板數據的證據[J].經濟研究，2011，（06）.

[8]聶輝華，李琛，吳佳妮.監管模式、政治體制與礦難——基于跨國數據的證據[J].經濟理論與經濟管理，2017，（09）.

[9]孟勇.礦難的貝葉斯分析——基于變點與事件分析結合的方法[J].數理統計與管理，2010，（05）.

[10]宋濤.我國行政等級問責發展特點及成效研究——基于2003-2009年等級問責事件的定量統計分析[J].公共管理研究，2010，（08）.

[11]高恩新.特大生產安全事故行政問責“分水嶺”效應：基于問責立方的分析[J].南京社會科學，2016，（03）.

[12]張創新.我國行政領導干部問責層級的實證研究[J].吉林大學學報社會科學版，2013，（03）.

[13]蔡永順.政府官員的問責邏輯[N].社會科學報，2016-08-15.

[14]邢振江，王文英.特大生產安全事故理性問責探究——基于41個特別重大事故調查報告的分析[J].北京社會科學，2017，（07）.

[15]蔡永順.政府官員的問責邏輯[N].社會科學報，2016-08-15.

[16]李志倫.從嚴治黨治政 切實抓好防腐敗任務的落實[J].中國監察，2004，（4）.

[17]P. Rozin and E. B. Royzman.Negativity Bias.Negativity Dominance and Contagion[J].Personality and Social Psychology Review， 2001，（05）.

（責任編輯：時 間）