縣級審計機關開展自然資源資產離任審計研究

樊維 那亞

摘要：2018年開始，領導干部自然資源資產離任審計成為經常性的審計制度。在對縣級審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計工作的獨特問題和難點進行分析的基礎上，針對這些問題和難點提出了可行性的方案，闡述了仍需進一步研究探索的內容。

關鍵詞：縣級審計機關;自然資源資產;離任審計

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案>中明確提出，自2018年開始建立經常性的審計制度，這就意味著，縣級審汁機關對轄區(qū)內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導干部進行自然資源資產離任審計也要作為一項經常性的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導干部對轄區(qū)內自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護負有主要責任。

一、縣級審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計的特殊性

領導干部自然資源資產離任審計作為我國一項制度創(chuàng)新，處于試點結束和全面鋪開的關鍵節(jié)點，在試點中發(fā)現(xiàn)許多難點和問題。縣級審計機關所開展的自然資源資產離任審計，有許多更為困難和更獨特的問題和難點。

（一）縣級審計機關審計力量尤為薄弱。縣級審計機關審計人員專業(yè)組成較為單一，專業(yè)集中于財會類，鮮有精通自然資源相關專業(yè)的人才。然而，自然資源種類多，要求縣級審計機關在有限的編制內配備齊所有當?shù)刂饕匀毁Y源種類相關專業(yè)的人員也不現(xiàn)實。專業(yè)人才的缺失，制約了審計工作的有效實施。縣級審計機關審計人員數(shù)量原本就少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部的調整一般比較集中，傳統(tǒng)上，在此期間審計人員有著經濟責任審計的任務，同時開展自然資源資產離任審計，若處理不好二者的關系，恐會顧此失彼。

（二）縣級審計機關財力有限。在過去幾年的研究和試點中，為應對自然資源的復雜性，彌補審計機關專業(yè)力量的不足，購買社會服務和聘請專家等方式，一直是相關學者和試點工作者提出并采取的主要措施。聘請專家僅能解決理論問題，而若建立經常性的審計制度，受縣級審計機關財力所限，通過購買專業(yè)機構的服務，對被審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產離任審計的各種自然資源進行全面普查并不現(xiàn)實。

（三）自然資源信息的取得尤其復雜。自然資源資產審計所涉及的各種自然資源，因地區(qū)差異而有所不同，這些自然資源的管理，分散在諸多部門中。除了分布在各政府部門外，還可能掌握在科研機構及社會組織中。縣級審計機關面臨的情況還尤其復雜。首先，若自然資源資產離任審計的審計對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然審計的某種資源在行政區(qū)劃上位于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其管理權限、統(tǒng)計職責和執(zhí)法權可能歸屬縣級政府部門。其次，一些自然資源信息的管理和數(shù)據(jù)保存在市級甚至省級的各種機構單位中。這些情況都加大了縣級審計機關取得的自然資源信息數(shù)據(jù)的難度。短時間內，各個部門所管理的自然資源數(shù)據(jù)沒有整合，使得縣級審計機關取得相關數(shù)據(jù)難上加難。

二、針對上述縣級審計機關開展自然資源資產離任審計出現(xiàn)的獨特問題和難點，提出如下可行的方案

（一）科學的外部調查。首先要調查與此次審計所涉及自然資源有關的縣級相關主管部門。在縣級機關中調查此次審計所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源相關信息的統(tǒng)計、使用、保護及執(zhí)法情況。其次，深入進村，對村集體和個人在各種活動中可能破壞自然資源的事件進行走訪調查。通過上述兩個步驟，可以基本掌握縣級機關和民間所涉及本次審計的自然資源資產相關信息。

（二）在審計過程中，針對自然資源相關數(shù)據(jù)上，應輕指標，重實質。在地理信息系統(tǒng)全面應用于自然資源資產離任審計之前的相當長的一段時間之內，縣級審計機關所需自然資源資產相關數(shù)據(jù)仍然只能以相關主管部門業(yè)務數(shù)據(jù)為主。在這些數(shù)據(jù)的時效性和質量得不到保證且沒有完備的審計評價指標體系可以借鑒的情況下，在審計過程中，審計人員應將那些無法精確認定或驗證的數(shù)據(jù)放在次要位置。審計人員應不僅僅關注對自然資源各個指標實物量的簡單對比，而要在前期所掌握的財務和業(yè)務數(shù)據(jù)基礎上分析排查可能會涉及自然資源的征占和買賣的項目。結合第一條所獲得的外部調查資料，可以全部掌握涉及本次審計的自然資源資產在官方和民間的所有信息。審計人員可以以上述資料為出發(fā)點，有的放矢地對涉及本次審計的自然資源進行實地工作。

（三）與其他審計同時進行。選擇一些持續(xù)時間長，涉及范圍廣的審計項目與領導干部自然資源資產離任審計一并實施，或者依托其財務和業(yè)務數(shù)據(jù)繼續(xù)工作。首先，自然資源資產審計與經濟責任審計比較適合，自然資源資產審計源于經濟責任審計，二者在審計目標，審計時間上有許多相同之處。其次，依托每年的預算執(zhí)行審計。預算執(zhí)行審計資金覆蓋較為全面，可以根據(jù)被審計領導干部任期所有年度預算執(zhí)行審計的財務和業(yè)務數(shù)據(jù)為基礎，繼續(xù)進行領導干部自然資源資產離任審計的工作進行。再次，與環(huán)境資源審計同時進行。以上所述審計制度己相對健全，工作開展也相對成熟，依托這些審計項目，方便領導干部自然資源資產離任審計組織協(xié)調和推進工作。

三、作為一個全新的審計工作，關于該領域的研究還需進行大量的實踐與探索。若完善自然資源資產離任審計，還須對以下問題進行深入研究

（一）責任的劃分和認定。一些外部因素造成了難以嚴格劃分和認定領導干部責任。1時間因素。自然資源的變化具有長期性、滯后性，環(huán)境問題的暴露也存在潛伏性、時滯性;而且很多在情況下，夾雜著自然因素和人為因素交織。這些原因造成了領導干部任期很難與自然資源指標變化的有效時間間隔嚴格對應。一個具體責任事件的認定，是前期領導干部責任的延續(xù)，還是本期領導干部決策之責任，都應謹慎考慮。2空間因素。許多自然資源指標的變化不能以孤立的行政區(qū)域進行劃分。例如水的流動性決定水資源在某一地區(qū)的總量并不是一成不變的;再如，蟲害造成的植被破壞的起因不一定是在本地。而且愈是基層行政區(qū)劃面積小的單位，這種空間因素造成的責任劃分困難愈是顯著。

（二）有信服的自然資源資產負債表的編制。由于上文所述自然人為因素交織、時間區(qū)間難以嚴格吻合等原因，當期自然資源實物量的精確認定尚有困難，自然資源價值量化評估也就無從談起。雖有學者和審計工作者對自然資源資產負債表的編制提出了看法，但基于以上問題，仍沒有形成統(tǒng)一標準。