以人民性為內核統籌推進立體式國家治理的路徑探析

李輝

[摘 要]黨的十九屆四中全會對我國國家治理體系的頂層設計彰顯出鮮明的人民性價值內核與立體式技術治理相結合的趨勢，二者的凸性組合具體表現為以協同治理夯實人民主體地位、以精細治理維護最廣大人民利益、以全面治理提升人民群眾獲得感、以彈性治理恪守為人民服務宗旨，堅持人民性對推進國家治理與治理能力現代化具有極其重要的雙重意義，在相當長時期內將是一個永恒的未竟話題。

[關鍵詞]國家治理;人民性;立體式治理

[中圖分類號]D920? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-1071（2019）06-0103-04

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在總結我國國家制度和國家治理體系的多方面顯著優勢的基礎上，對進一步推進國家治理體系與治理能力現代化的重大意義、總體要求、總體目標、重點任務等作出全面部署。綜觀全文，《決定》一方面在價值根基上具有厚重的人民性底色，文中99次提到“人民”格外引人矚目;另一方面，《決定》通過十三個“堅持和完善”搭建起主體多元、形式多樣的立體式國家治理的四梁八柱，在技術維度上與人民性內核交相輝映，二者的凸性組合共同勾勒出我國國家治理的未來圖景。

一、以協同治理夯實人民主體地位

國家治理依靠誰？馬克思主義認為，人民群眾是社會物質財富、精神財富的創造者和社會變革的決定力量，是歷史的創造者。習近平總書記多次強調：“要始終堅持人民主體地位，充分調動工人階級和廣大勞動群眾的積極性、主動性、創造性。”[1]顯然，不斷賦民權、納民智、聚民意、合民力，實現治理價值與工具的雙重統一，是應對百年未有之大變局，是持續推進國家治理體系與治理能力現代化的必然選擇。《決定》將堅持人民當家作主、發展人民民主、密切聯系群眾、緊緊依靠人民推動國家發展列為顯著優勢，既是對“站起來、富起來”的偉大經驗的總結，也是為“強起來”提供行動指引，沿循這樣的思路，多元治理的框架逐步凝實。

一方面，積極培育多元主體，形成治理合力。正如習近平總書記所強調的：“只要我們緊緊依靠人民，就沒有戰勝不了的艱難險阻，就沒有成就不了的宏圖大業”[2]，面對國內外風險挑戰明顯增多的復雜局面，國家治理的難度與壓力與日俱增，僅靠黨政部門的單兵突進難以為繼，必須向人民借力，由群眾做主角。因此，《決定》旗幟鮮明地指出要“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”，相應的制度設計貫穿于社會主義民主政治的全過程，《決定》既著眼于“致廣大”，強調堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、大統戰格局，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，又落實于“盡精微”，積極推進在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督、探索企業職工參與管理的有效方式，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，通過建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體來保持社會穩定、維護國家安全。可以想見，借由上述制度支撐，協同治理的愿景徹底釋放，治理合力的日益彰顯將成為常態。

另一方面，不斷強化黨的統領，維系治理定力。現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂，國家治理體系與治理能力現代化絕不應該是雜亂無章的，多元治理主體的協同參與同樣也要遵循穩定的制度邏輯，即沿著科學理路有序推進，如此才能在凝聚治理合力的同時保持治理定力。我黨始終堅持人民主體地位，始終踐行以人民為中心的發展導向，是國家治理現代化進程中的黏合劑與領路人，是協調各方、把控全局的關鍵力量和不二選擇。鑒于此，《決定》就如何強化黨的統領來夯實人民主體地位作出了詳盡闡述，不僅創造性地提出建立不忘初心、牢記使命的制度并將其作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，而且把堅持和完善黨的領導制度體系與“為人民執政、靠人民執政”緊密結合，全面應用于政治、經濟、社會、文化等國家治理各個領域，深刻詮釋了以人民為中心的多元治理與黨的領導的內在契合。事實上，也正是二者的協同推進才鑄就了建國七十年來經濟社會發展的輝煌，這也是《決定》總結的我國國家治理體系十三條顯著優勢中最為深邃的核心要素。

二、以精細治理維護最廣大人民利益

國家治理為了誰？習總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”[3]。顯然，國家治理的終極價值在于實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應不僅是衡量一切工作得失的根本標準，也是測度和提升國家治理效能的題中應有之義。如何實現？《決定》從方案本土化與手段雜糅化兩個方面給出了精細治理的答案。

國家治理是一項內容龐雜、實踐性與差異性極強的活動，從來就沒有放之四海而皆準的統一模式，保持與習俗傳統、文化特質及經濟社會發展水平的深度耦合是精細治理的核心要義，簡言之，本土化是國家治理的基本前提，缺乏本土元素的治理系統，無論其內部設計如何精巧，場域與情境沖突的天然缺陷終究會成為治理效能的桎梏且難以在技術層面予以改良，因而習總書記說：“鞋子合不合腳，自己穿了才知道”[4]。《決定》指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系，這一判斷是極其準確的。值得注意的是，這種國家治理方案本土化的理念表現出一以貫之的趨勢，在后續治理路徑的設計中，附著其上的中國元素愈加明顯，《決定》詳細闡述了堅持和完善社會主義民主政治、中國特色社會主義法制體系、中國特色社會主義行政體制、社會主義基本經濟制度、社會主義先進文化制度的具體舉措，可謂在最廣泛層面上實現了國家治理的本土化覆蓋，這既為精細治理樹立了標桿，同時又暗合了治理活動的本質，必須長期堅持。

作為對當前國家治理情境的因應，靈活多變的治理手段是精細治理的效率之源，《決定》為此設計了一整套雜糅耦合的工具體系：一是繼續維護制度剛性，習總書記指出：“制度是硬約束不是橡皮筋”[5]，國家治理涉及權力分配與利益格局調整，具有高度復雜性和敏感性，必須依賴剛性的制度約束，嚴防破窗效應，《決定》強調構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系并針對性地圍繞堅持和完善中國特色社會主義法治體系，建立職責明確、依法行政的政府治理體系及強化權力運行與監督等展開精細入微的闡述，為推進國家治理規范化、制度化，切實扎緊制度的“籠子”提供了強有力的支撐;二是全面嵌入柔性治理，作為對剛性制度約束的補足與完善，以教育、激勵、協調為特征的柔性治理在國家治理中的作用愈加凸顯，《決定》突出強調要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，堅持和完善民族區域自治制度，健全充滿活力的基層群眾自治制度，要在全社會謀求最大公約數，畫出最大同心圓，此外，《決定》將發展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民精神力量作為國家治理體系和治理能力現代化的深厚支撐，著力打造服務全民終身學習的教育體系，這充分映射出以文化凝聚人心，以共識鑄就動力的柔性治理理念。

三、以全面治理提升人民群眾獲得感

國家治理如何落地？精準回應治理需求，提升人民群眾獲得感無疑是有效路徑，習總書記敏銳察覺到“人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點”，強調要牢牢把握人民群眾對美好生活的向往，提出新的思路、新的戰略、新的舉措，《決定》為此設計了一整套全面治理的制度框架。

一是治理內容全面覆蓋。《決定》所構建的國家治理體系不僅涉及領導制度、政治建制、行政法律機制、經濟文化體制，而且對軍隊與外交建設、一國兩制、社會治理等作出了全面闡述。尤為值得關注的是，在一般的社會治理之外，《決定》對堅定和完善統籌城鄉的民生保障制度與生態文明制度體系作了獨立設計，前者直面教育、就業、健康、社會保障等群眾普遍關心的棘手問題，與人民福祉休戚相關，《決定》提出的健全公共就業服務和終身職業技能培訓制度，構建覆蓋城鄉的家庭教育指導服務體系，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，提高公共衛生服務、醫療服務、醫療保障、藥品供應保障水平等內容正是對群眾所思所盼的真切回應;后者則致力于推進生態文明建設這一有關中華民族永續發展的根本大計，通過實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度來促進人與自然的和諧共生。二者在個體生存境遇改善及環境可持續發展上所提供的雙重制度保障，既在內容框架上完善了國家治理體系，更有助于在深刻的價值層面實現馬克思所說的“每個人的全面而自由的發展”[6]，這是對國家治理宗旨與價值的回歸。

二是治理鏈條全面貫通。國家治理的效能與治理系統是否環節完整、銜接有序、運行通暢呈正相關，《決定》基于國家治理的整體建構，在治理鏈條的前端與終端作了重要完善：國家治理，理念先行。《決定》強調必須堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，同時以建黨一百年、二GA996三五年、建國一百年三個時間節點分階段設置目標，從頂層設計的高度為循序推進國家治理現代化指明了方向，必然成為治理實踐中的邏輯主軸和操作準則;此外，當國家治理的理念凝練為相應的制度設計并付諸施行，治理活動便步入面向群眾一線的終端，其具體表現直接關乎能否將制度優勢轉化為治理效能，《決定》通過建立健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系來為終端治理提供保障，強調要不斷完善黨和國家監督制度、權力配置和運行制約機制以及不敢腐、不能腐、不想腐的一體化機制，這就為國家治理中的權力運行設置了保護閥和穩定器。當權力不能任性，民眾的切身利益也就有了更多的保障，國家治理的權威性與公信力也會隨著人民群眾獲得感的增強同步提升。

四、以彈性治理恪守為人民服務宗旨

國家治理何以穩定高效？尤其當國家治理內外情境的動蕩與劇變日益成為常態，如何確保治理導向始終恪守為人民服務的宗旨？在政治層面，黨的全面統領自然是最為可靠的保障，而在技術領域，國家治理系統的適度彈性則是避免治理系統僵化的潤滑劑，主要表現為創新變力與開放活力的內外并舉。

一方面，必須增強治理系統的創新變力。習近平總書記曾在多個場合指出，唯改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝，創新作為國家治理的基本要義與根本遵循在《決定》中得到了全面貫徹，全文出現28次“改革”、31次“創新”便是明證。《決定》開篇就將深刻總結國內外正反兩方面經驗，不斷探索實踐，不斷改革創新作為加強和完善國家治理并取得歷史性成就的重要原因，這既是經驗總結，也是方向指引，隨后在關于國家治理重點任務的十三個堅持和完善中，創新作為核心原則滲透于經濟社會治理的各個領域。《決定》在黨的領導上強調理論創新、實踐創新、制度創新，促進各級領導干部增強改革創新本領，在行政體制上要求創新行政方式、提高行政效能，在經濟上突出完善科技創新體制機制，加快建設創新型國家，在文化上提出創造性轉化、創新性發展，凡此種種，充分體現了國家治理以創新為引領、以改革為動力的基本思路。可以預見的是，隨著新時代我國經濟社會體制改革日益步入深水區，各類矛盾的累積與沖突將愈加頻繁，兼之國際局勢風云變幻，國家治理的壓力必然與日俱增，如何妥善應對在國際共產主義運動史上既沒有成熟的理論，也沒有成功的經驗，必須依賴于中國共產黨人的政治智慧和勇氣，而創新正是我們克服一切困難險阻的有力武器，《決定》最后在實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的戰斗檄文中再次強調開拓創新，其意義正在于此。

另一方面，必須保持治理系統的開放活力。普利高津認為，在一個封閉系統中，“熵”的作用會帶來死亡的平衡，一切系統要維持自組織有序態即耗散結構，就必須確保其在時間、空間或功能上的有序，這就要求系統必須開放，從環境引進負熵。《決定》將堅持獨立自主和對外開放相統一、積極參與全球治理、為構建人類命運共同體不斷做出貢獻列為我國國家治理體系的顯著優勢，這就在戰略層面為開放式治理奠定了基調。隨后在開放需求內生動力較強的經濟和外交領域，《決定》作出了一系列部署，強調建設更高水平開放型經濟新體制，推動制造業、服務業、農業擴大開放，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，同時推進合作共贏的開放體系建設，建設開放型世界經濟，秉持共商共建共享的全球治理觀，積極參與全球治理體系改革和建設。需要指出的是，開放治理并不意味著全盤接受，揚棄與融合才是其中的真諦，以協商民主為例，其上世紀九十年代以來在西方異軍突起，研究熱度逐漸波及中國，但我國并未將其簡單作為舶來品，而是發掘中國傳統文化與當前政治體制中的協商元素，積極推進二者的融合，《決定》強調堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，這就使協商民主真正具有中國氣派、中國特質，其內蘊的有序參與、多元互動、協商共識等價值優勢才能真正得以激發。

五、結語

國家治理的價值取向歷來存在爭議，我國的國家治理既不是意識形態的附庸，也不是一般意義上的現實情境產物，《決定》以人民性為內核賦予了國家治理的深刻內涵，同時又在技術維度上通過立體式治理予以貫徹實施，二者相輔相成、相得益彰，充分展示了中國特色國家治理體系的一體兩面。最后要再次強調的是，堅持人民性對推進國家治理與治理能力現代化具有極其重要的雙重意義：首先，對民意的尊重本就是國家治理的價值回歸;其次，國家治理變革最大的阻力和危險便是來自共識危機，共同意識的缺乏必然導致對改革的推動者產生不信任，而共同價值的差異則會導致變革的“脆性”。一言以蔽之：上下同欲者勝，圍繞國家治理而產生的官意民心的互動，將直接影響改革全過程，在相當長的一段時期內，這將是一個永恒的未竟話題。

參考文獻：

[1]習近平.在慶祝“五一”國際勞動節暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上的講話[N].人民日報，2015-04-28（2）.

[2]習近平.在二GA996一九年春節團拜會上的講話[N].人民日報，2019-02-04（1）.

[3]習近平.人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標[N].人民日報，2012-11-16（4）.

[4]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：273.

[5]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016：95.

[6]馬克思恩格斯文集（第五卷）[M].北京：人民出版社，2009：683.

（責任編輯：安 然）