該宗地可以認定為閑置土地嗎

張濤 丹鋒

案? ? 情

原告某市某某置業(yè)有限公司（以下簡稱置業(yè)公司）與被告某縣國土資源局簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同一份。合同約定，由被告將編號為2012-08號宗地的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給原告，宗地交付時間為2013年6月26日前。原告對該宗地的建設(shè)項目應(yīng)于2013年12月1日之前開工。合同簽訂后，原告按期足額付清了宗地全部價款，并于2013年1月29日取得了國有土地使用權(quán)證。同年5月21日，原告向被告發(fā)函稱近期準(zhǔn)備對案涉宗地進行開發(fā)建設(shè)，擬在6月10日前接受該宗地，請求被告協(xié)調(diào)將該宗地上的青苗、農(nóng)作物、建（構(gòu)）筑物、墳?zāi)辜耙磺信R時建筑物清除干凈，確保具備可以順利開發(fā)建設(shè)的條件。被告收到該函件后未與原告協(xié)調(diào)處理此事。2014年12月3日，因涉及其他刑事案件，該宗地被司法機關(guān)查封。2016年7月5日，被告認定，原告取得土地使用權(quán)后未按照約定的期限及開發(fā)條件進行開發(fā)建設(shè)，至今未動工已滿兩年，認定上述土地為閑置土地。原告遂提出了造成土地閑置的原因主要是地上附著物至今未予清理、村民阻撓進地，土地未能按合同約定交付和被司法查封等政府原因造成，要求撤銷閑置土地認定書。后被告于2017年1月17日作出征繳土地閑置費決定書，對原告閑置土地征繳土地閑置費1700萬元。原告不服，提起行政訴訟。

審? ? 判

經(jīng)某縣人民法院審理認為，被告在未對本案土地閑置原因是否屬于《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定的有關(guān)情形進行調(diào)查核實的情況下，即作出征繳土地閑置費決定，違反了《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，屬認定事實不清，證據(jù)不足，依法判決撤銷被告某縣國土資源局作出的征繳土地閑置費決定書，責(zé)令被告在法定期限內(nèi)對原告某某置業(yè)公司2012-08號宗地土地閑置原因重新調(diào)查、認定。一審宣判后，被告向市中級人民法院提出上訴。市中級人民法院經(jīng)審理后判決駁回上訴，維持原判。

評? ? 析

筆者認為：本案中，被告某縣國土資源局作出的征繳土地閑置費決定應(yīng)予撤銷，理由如下：一，關(guān)于土地的交付。土地權(quán)屬登記解決的是土地物權(quán)的歸屬和利用的問題，并不能說明已經(jīng)登記的土地就不會存在外在的影響其開發(fā)和利用的情況，因此原、被告雙方簽訂的出讓合同雖然約定了土地交付時間，但并未對交付土地時應(yīng)達到的土地條件明確約定，不能當(dāng)然認定取得土地使用證后即視為土地交付。

二，從國家征收土地閑置費的目的來看。國家征收土地閑置費是為了規(guī)范土地市場行為，防止相關(guān)權(quán)利人因自身的原因?qū)е滤〉玫耐恋亻L期未開發(fā)，從而達到促進節(jié)約集約用地的目的。但是對于確實因客觀原因?qū)е聼o法開發(fā)土地的情況，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查核實，區(qū)分不同的情況予以相應(yīng)的處理。具體來講，《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定，有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的;（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的;（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改的;（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的;（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的;（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

三，本案情況。本案中，在置業(yè)公司明確提出本案涉訴土地屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲并提供土地閑置原因說明材料的情況下，某縣國土資源局應(yīng)當(dāng)按照《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定進行調(diào)查核實并作出處理，其在未調(diào)查核實的情況下即對置業(yè)公司作出征收土地閑置費的決定顯然不符合法律規(guī)定。

綜上所述，國有土地出讓過程中，土地使用權(quán)權(quán)利的轉(zhuǎn)移并不必然代表作為不動產(chǎn)的土地的交付，因政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，不應(yīng)認定為閑置土地，被告作出的征繳土地閑置費決定的具體行政行為，屬認定事實不清，依法應(yīng)予撤銷。 （作者單位：焦作市國土資源局）