關(guān)于構(gòu)建民用無人機(jī)監(jiān)管體系的思考

輕小型民用無人機(jī)的出現(xiàn)開創(chuàng)了無人機(jī)發(fā)展的新紀(jì)元，面對(duì)無人機(jī)數(shù)量的迅猛增長和大量的創(chuàng)新應(yīng)用，監(jiān)管部門面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本文從無人機(jī)的發(fā)展歷史入手，論述了國外民用無人機(jī)監(jiān)管的發(fā)展歷程，國內(nèi)民用無人機(jī)監(jiān)管的現(xiàn)狀、今后的發(fā)展方向和應(yīng)明確的重點(diǎn)問題。

1918年，由奧維爾.萊特?fù)?dān)任顧問的無人機(jī)“凱特琳蟲”就出現(xiàn)了。之后的百年間，伴隨有人機(jī)技術(shù)的進(jìn)步，無人機(jī)的發(fā)展也從未停止，從“蜂后、”“火蜂”、“偵察兵”到“捕食者”，各類軍用無人機(jī)的發(fā)展此起彼伏，將無人機(jī)的設(shè)計(jì)與使用水平不斷帶上新的高度。進(jìn)入新千年，特別是近10年來，隨著微電子技術(shù)（如微型慣導(dǎo)）、IT技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)迎來了爆發(fā)式的增長，中小型民用無人機(jī)開始大量進(jìn)入人們的日常生活和航空作業(yè)領(lǐng)域。面對(duì)大量的實(shí)際應(yīng)用和隨之而來的由無人機(jī)造成的地面和空中損害報(bào)道，各國政府不得不考慮如何對(duì)民用無人機(jī)運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)管。

國際民用無人機(jī)監(jiān)管發(fā)展概述

美國是航空大國，在無人機(jī)使用上有著悠久的歷史。其民用無人機(jī)監(jiān)管以2012年為界，監(jiān)管方式發(fā)生了較大的變化。2012年之前，由于民用無人機(jī)的種類較少，運(yùn)行功能較為單一（主要集中于模型飛行），F(xiàn)AA（美國聯(lián)邦航空管理局）對(duì)無人機(jī)實(shí)施監(jiān)管時(shí)，主要是依據(jù)有人機(jī)的監(jiān)管模式，使用規(guī)范性文件進(jìn)行特殊管理，使用的典型文件包括AC-91-57（航空器模型運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，1981年首次頒發(fā)）和8130.34（無人機(jī)適航證，2008年首次頒發(fā)）等。近年來，隨著無人機(jī)設(shè)計(jì)和制造技術(shù)的發(fā)展，無人機(jī)應(yīng)用得到了極大的擴(kuò)展，為了加強(qiáng)對(duì)無人機(jī)的監(jiān)管，2012年2月，美國國會(huì)批準(zhǔn)了《FAA現(xiàn)代化與改革法案2012版》，其中第333條授權(quán)FAA，對(duì)符合安全規(guī)定的無人機(jī)運(yùn)行采用豁免的形式進(jìn)行監(jiān)管。這標(biāo)志著人們已經(jīng)意識(shí)到，民用無人機(jī)的發(fā)展已開始突破原有的航空監(jiān)管模式，需要一套單獨(dú)的體系對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

2015年12月，在各類無人機(jī)突發(fā)事件（包括無人機(jī)突破禁飛區(qū)飛行等）的推動(dòng)下，F(xiàn)AA打破常規(guī)，以最快速度頒布了第一部針對(duì)無人機(jī)的規(guī)章，F(xiàn)AR-48部：小型無人駕駛航空器國籍登記和標(biāo)識(shí)要求。緊接著，又在2016年6月頒布了FAR-107部：小型無人駕駛航空器系統(tǒng)，對(duì)小型無人機(jī)（55lb以下）的運(yùn)行提出了相關(guān)要求。經(jīng)過一段時(shí)間的使用，2019年1月，F(xiàn)AA針對(duì)107部發(fā)布了修訂說明，主要對(duì)無人機(jī)飛越人群飛行的要求提出了修訂建議，現(xiàn)正在征求意見。

歐洲作為與美國體量相仿的航空發(fā)達(dá)地區(qū)，在無人機(jī)監(jiān)管過程上也走過了一條不斷改進(jìn)之路。2009年，為應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的無人機(jī)審定需求，EASA（歐洲航空安全局）發(fā)布了政策指導(dǎo)文件E.Y013-01（無人駕駛航空器系統(tǒng)適航審定政策說明），對(duì)無人機(jī)的適航審定提出了基本指導(dǎo)思想，即按照故障類別和機(jī)型運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)有審定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁剪從而形成審定基礎(chǔ)。另外，EASA還規(guī)定，起飛重量150kg以上的無人機(jī)審定由EASA負(fù)責(zé)，150kg以下的由各成員國負(fù)責(zé)。

隨著無人機(jī)設(shè)計(jì)和制造技術(shù)的快速發(fā)展，2015年，根據(jù)歐盟委員會(huì)《里加宣言》的精神，歐盟授權(quán)EASA制定整體的無人機(jī)監(jiān)管框架和低風(fēng)險(xiǎn)無人機(jī)運(yùn)行管理要求。為此，EASA發(fā)布了文件A-NAP-2015-10（無人機(jī)運(yùn)行的監(jiān)管框架），在國際上首次提出按無人機(jī)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，將無人機(jī)分為三類，即開放類（Open）、特定類（Specific）和審定類（Certified）。2016年，為解決社會(huì)最關(guān)心的輕小型無人機(jī)的監(jiān)管問題，EASA發(fā)布了《無人機(jī)運(yùn)行規(guī)章草案》，對(duì)Open類和Specific類無人機(jī)的運(yùn)行提出了初步設(shè)想。以上述文件為基礎(chǔ)，EASA在2017年和2018年啟動(dòng)了相關(guān)的正式規(guī)章制定程序，對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行了逐步完善，現(xiàn)相關(guān)文件已基本完成，正等待歐盟委員會(huì)的最后批準(zhǔn)。

綜合近10年來歐美對(duì)無人機(jī)監(jiān)管的發(fā)展歷程可以看出，雙方雖然在具體的管理方式上有所區(qū)別，但針對(duì)下述關(guān)鍵問題，雙方的意見基本一致。

◎ 無人機(jī)監(jiān)管的總體發(fā)展道路應(yīng)是分階段、漸進(jìn)式的;

◎ 對(duì)無人機(jī)的監(jiān)管應(yīng)以無人機(jī)本身所具有的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)確定不同的監(jiān)管等級(jí);

◎ 站在民航的角度，進(jìn)行無人機(jī)監(jiān)管的最終目的是在確保安全的基礎(chǔ)上，將無人機(jī)運(yùn)行納入現(xiàn)有的有人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管體系。

構(gòu)建國內(nèi)民用無人機(jī)監(jiān)管體系

在此次世界無人機(jī)發(fā)展的大潮中，中國的無人機(jī)企業(yè)站在了潮頭。以大疆創(chuàng)新（DJI）、易瓦特科技、極飛科技和拓攻機(jī)器人為代表的一大批企業(yè)，在無人機(jī)設(shè)計(jì)、制造和運(yùn)行領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績(jī)。與之相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)部、工信部、民航局和各地公安等部門在無人機(jī)農(nóng)業(yè)植保、電力巡線、飛行員執(zhí)照、通航企業(yè)注冊(cè)和社會(huì)安全保障等領(lǐng)域以各種形式下發(fā)了大量相關(guān)管理文件，為保證國內(nèi)無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但與國內(nèi)無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和國際地位相比，國內(nèi)各級(jí)政府部門在無人機(jī)監(jiān)管領(lǐng)域提出的監(jiān)管方案，內(nèi)容上關(guān)注行業(yè)和局部的多，著眼全局、構(gòu)成體系的少。

站在社會(huì)治理的角度，構(gòu)建無人機(jī)監(jiān)管體系的主要目的是在保證無人機(jī)行業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，減少行業(yè)粗獷發(fā)展對(duì)社會(huì)生活的負(fù)面影響，盡快將無人機(jī)這一新興業(yè)態(tài)平穩(wěn)、有序地融入現(xiàn)有社會(huì)運(yùn)行體系，從而提高社會(huì)的整體運(yùn)行效率。經(jīng)過長期發(fā)展，傳統(tǒng)有人機(jī)在空間上運(yùn)行于機(jī)場(chǎng)和航路，與社會(huì)生活的其他方面存在肉眼可見的物理隔斷，而民用輕小型無人機(jī)的出現(xiàn)，打破了這一物理隔斷。因此，民用無人機(jī)監(jiān)管體系的構(gòu)建必然涉及社會(huì)管理多個(gè)部門的職能重組和監(jiān)管方式的變更。為達(dá)成監(jiān)管目的，民用無人機(jī)監(jiān)管體系的構(gòu)建過程應(yīng)滿足下述幾個(gè)基本原則。

◎ 在監(jiān)管體系構(gòu)建初期，應(yīng)在國家層面建立頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，明確監(jiān)管體系的建立路徑、各部門的職責(zé)與管理范圍;

◎ 應(yīng)建立國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)，民航主管部門牽頭的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切忌各自為政，“為了管理而管理”。涉及的主要管理部門包括：交通民航、工業(yè)和信息管理、公安、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管和軍方等;

◎ 在構(gòu)建監(jiān)管體系的過程中，應(yīng)堅(jiān)持長期規(guī)劃、持續(xù)改進(jìn)、分段實(shí)施;

◎ 在實(shí)施方案上應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面;

◎ 在管理程度上應(yīng)堅(jiān)持先松后緊、先易后難;

◎ 在管理對(duì)象上，應(yīng)抓住社會(huì)最關(guān)切熱點(diǎn)和行業(yè)規(guī)模最大的運(yùn)行類型先行突破，切忌貪大求全。

以下，對(duì)上述原則中涉及的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行進(jìn)一步的說明。

無人機(jī)是否屬于航空器

對(duì)于無人機(jī)這種新生事物，人類的認(rèn)識(shí)是漸進(jìn)的。由于無人機(jī)自身構(gòu)造和運(yùn)行的特點(diǎn)，在主要管理部門和政策尚不明了之時(shí)，人們?cè)?jīng)在某些場(chǎng)合下將小型無人機(jī)歸入普通的機(jī)電或IT產(chǎn)品之列，稱其為會(huì)飛的數(shù)碼相機(jī)。近年來，隨著ICAO（國際民航組織）無人機(jī)工作組的建立和FAA（美國聯(lián)邦航空管理局）、EASA（歐洲航空安全局）相關(guān)無人機(jī)管理規(guī)章和政策的出臺(tái)，對(duì)上述疑問的答案在國際上基本明確：無人機(jī)的最主要特點(diǎn)是其具有飛行能力，故而屬于航空器，其民用運(yùn)行部分應(yīng)由各國和地區(qū)的民用航空主管部門牽頭負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。這一點(diǎn)，是由無人機(jī)的本質(zhì)屬性、世界航空業(yè)的管理現(xiàn)狀及無人機(jī)在社會(huì)管理層面帶來的主要矛盾所決定的，是不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的。

近年來無人機(jī)行業(yè)迅猛發(fā)展的原因

從技術(shù)角度看，主要原因在于無人機(jī)的出現(xiàn)大大降低了運(yùn)行中可用航空器的最大起飛重量（MTOW）下限。由于沒有針對(duì)載人的設(shè)備和安全需求，許多航空作業(yè)無人機(jī)的MTOW下限已從執(zhí)行相同任務(wù)有人機(jī)的幾百千克下探到幾十千克、十幾千克甚至更低，這直接導(dǎo)致了航空器本身價(jià)值和運(yùn)行費(fèi)用的大幅降低，拉低了行業(yè)進(jìn)入的資金門檻，拓展了航空運(yùn)行企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，創(chuàng)造了大量新的工作崗位和需求。從這一點(diǎn)說，無人機(jī)行業(yè)帶有鮮明的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

構(gòu)建無人機(jī)監(jiān)管體系應(yīng)解決的主要矛盾

全世界當(dāng)前的航空監(jiān)管體系主要是圍繞有人機(jī)來建立的，從航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到使用和維護(hù)，所有涉及航空產(chǎn)品、個(gè)人和單位執(zhí)照/證件的分級(jí)分類都是依據(jù)有人機(jī)的類別來進(jìn)行劃分的，之前的無人機(jī)運(yùn)行限于模型操作，大多歸于體育運(yùn)動(dòng)范疇。此外，由于現(xiàn)有的航空運(yùn)輸體系已十分成熟，航空運(yùn)輸安全性在所有運(yùn)輸方式中獨(dú)占鰲頭，航空運(yùn)輸對(duì)國計(jì)民生的影響日漸提升。因此，國際社會(huì)普遍對(duì)無人機(jī)運(yùn)行過程中的安全影響極為關(guān)注，用另一句話來說就是，整個(gè)社會(huì)對(duì)無人機(jī)運(yùn)行安全的容忍度相較于有人機(jī)發(fā)展初期要嚴(yán)格得多。由此可見，當(dāng)前無人機(jī)行業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾是無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展與整個(gè)社會(huì)對(duì)航空運(yùn)行安全性要求之間的矛盾，簡(jiǎn)而言之，就是發(fā)展與安全之間的矛盾。

構(gòu)建無人機(jī)監(jiān)管體系過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題

面對(duì)新挑戰(zhàn)，世界民用航空主管部門的主要責(zé)任是建立一套新的航空管理體系，以將無人機(jī)納入管理范圍之內(nèi)，過程當(dāng)中采用的主要手段是監(jiān)管層面的創(chuàng)新。一種監(jiān)管方式或思路之所以稱為創(chuàng)新，必然因其缺少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在現(xiàn)實(shí)工作中，為了穩(wěn)妥而切實(shí)有效地推行監(jiān)管創(chuàng)新，應(yīng)特別關(guān)注以下幾個(gè)重點(diǎn)問題。

處理好變與不變的關(guān)系

創(chuàng)新中的變指的是針對(duì)無人機(jī)的特點(diǎn)，在管理過程中不能完全照搬有人機(jī)的管理方式。由于無人機(jī)不載人，其安全性影響與有人機(jī)相比在機(jī)上人員部分大大降低。因此，無人機(jī)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和運(yùn)行審定要求相比無人機(jī)應(yīng)進(jìn)行徹底調(diào)整，主要的安全關(guān)注點(diǎn)應(yīng)集中于感知與避讓（D&A）、指揮與控制（C2）鏈路安全和應(yīng)急安全措施等領(lǐng)域。上述的變多集中于技術(shù)層面，在國際上已形成共識(shí)，因此，現(xiàn)階段更應(yīng)注意管理創(chuàng)新中的不變。

管理創(chuàng)新中的不變主要針對(duì)的是基本的管理思路與發(fā)展過程。回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，有人機(jī)航空運(yùn)輸管理體系的建立經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從局部到整體，由量變到質(zhì)變的過程。根據(jù)人類歷史發(fā)展螺旋上升的規(guī)律，無人機(jī)航空運(yùn)輸管理體系的建立也將在很大程度上重復(fù)這一過程。基于此，在制定無人機(jī)管理要求的過程中，應(yīng)以發(fā)展的眼光看待問題，不應(yīng)在開始階段就要求建立一個(gè)完整的，包括所有無人機(jī)類別和運(yùn)行模式的完善監(jiān)管體系，而應(yīng)抓住當(dāng)前無人機(jī)運(yùn)行活動(dòng)的主體與主要矛盾，采取分步實(shí)施、漸進(jìn)發(fā)展的原則，盡早出臺(tái)可操作的，符合行業(yè)特點(diǎn)和歷史發(fā)展階段的管理要求，通過實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)（量變），為后續(xù)的重大監(jiān)管變革（質(zhì)變），如融合空域運(yùn)行打下基礎(chǔ)。

影響監(jiān)管效果各要素之間的協(xié)調(diào)

在創(chuàng)新航空運(yùn)行監(jiān)管體系的過程中，應(yīng)注意處理好運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、管理部門的介入程度和技術(shù)進(jìn)步三者之間的關(guān)系。放眼社會(huì)各領(lǐng)域，管理部門的介入程度是與管理對(duì)象的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)成正比的，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大的經(jīng)營種類，管理部門的介入程度必然增加，反之，則減少。這一點(diǎn)在無人機(jī)監(jiān)管體系的建立過程中仍然適用。此外，由于無人機(jī)行業(yè)發(fā)展與人工智能（AI）等創(chuàng)新技術(shù)的進(jìn)步聯(lián)系緊密，在不同的技術(shù)發(fā)展階段，管理部門的介入程度與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系會(huì)發(fā)生變化。當(dāng)相關(guān)技發(fā)展仍處于初始階段時(shí)，在相同運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)下，管理部門的介入程度應(yīng)提升，反之，則降低。三者之間的關(guān)系見圖一所示（以無人機(jī)適航管理為例）。

防止兩個(gè)極端趨勢(shì)的出現(xiàn)

兩個(gè)極端趨勢(shì)指為了促進(jìn)發(fā)展而忽視安全或?yàn)榱吮ＷC安全而犧牲發(fā)展。無人機(jī)的出現(xiàn)與廣泛應(yīng)用，極大拓寬了航空業(yè)在社會(huì)運(yùn)行各領(lǐng)域的應(yīng)用范圍，是航空運(yùn)行未來發(fā)展的重要方向之一。因此，在對(duì)無人機(jī)的總體監(jiān)管方向上，監(jiān)管部門與企業(yè)的目的是一致的，即在保證社會(huì)運(yùn)行安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

在之前相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，各類無人機(jī)產(chǎn)品和應(yīng)用層出不窮。這種發(fā)展模式的優(yōu)點(diǎn)是最大程度地促進(jìn)了行業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展，但帶來的弊端是行業(yè)發(fā)展具有“野蠻生長”的特性，企業(yè)資質(zhì)良莠不齊，運(yùn)行安全事件時(shí)常出現(xiàn)。

對(duì)監(jiān)管部門來說，為對(duì)新生事物進(jìn)行監(jiān)管常需對(duì)現(xiàn)有管理體系進(jìn)行大幅度的調(diào)整，所需的時(shí)間和人力成本巨大。此外，由于新生事物處于發(fā)展早期，業(yè)態(tài)并未固化，監(jiān)管體系需要在一定時(shí)期內(nèi)不斷進(jìn)行改進(jìn)，這也使監(jiān)管效果無法在短期內(nèi)明顯體現(xiàn)。此時(shí)，“看看再說”常常是成本最低的一種選擇。監(jiān)管后于現(xiàn)實(shí)而出現(xiàn)，這是社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，但如過分強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，導(dǎo)致喪失最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)，將對(duì)社會(huì)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來無法彌補(bǔ)的損失。整個(gè)社會(huì)是一個(gè)有機(jī)的整體，各行各業(yè)在發(fā)展的同時(shí)必須兼顧整體的社會(huì)運(yùn)行安全。單一行業(yè)的野蠻生長如果對(duì)社會(huì)安全產(chǎn)生重大影響，必然招致運(yùn)動(dòng)式的強(qiáng)力監(jiān)管，進(jìn)而可能引發(fā)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的反復(fù)。

另一方面，在對(duì)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行梳理，政府監(jiān)管逐步介入的過程中，也要防止為保證安全，而導(dǎo)致過度監(jiān)管，影響行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)出現(xiàn)。中國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)是國內(nèi)為數(shù)不多的在國際航空業(yè)中居于領(lǐng)先地位的業(yè)態(tài)分支，行業(yè)發(fā)展已成規(guī)模，但仍處于初創(chuàng)階段。在監(jiān)管過程中，應(yīng)充分考慮行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，在保證安全基礎(chǔ)上，盡量減少監(jiān)管對(duì)企業(yè)成本的影響。在管理手段的選擇上，應(yīng)先易后難，抓好試點(diǎn)，逐步開展，除非必要，切忌猛藥狠手。

放眼未來，隨著無人機(jī)行業(yè)的發(fā)展，無人機(jī)在航空作業(yè)（通航）領(lǐng)域?qū)⒋罅咳〈腥藱C(jī)成為主力軍，這一點(diǎn)，在巡線、農(nóng)林植保、空中監(jiān)視、航空測(cè)繪和貨運(yùn)等行業(yè)應(yīng)用中表現(xiàn)得尤為突出。后續(xù)，隨著AI科技的發(fā)展，可選有人駕駛航空器（OPA）將在航空運(yùn)輸領(lǐng)域逐步進(jìn)入實(shí)踐階段。

歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，螺旋上升的規(guī)律雖有跡可循，但最終呈現(xiàn)出的面貌卻常常出乎所有人的預(yù)料。社會(huì)發(fā)展的最終面貌來自于社會(huì)管理參與方各自訴求的博弈和妥協(xié)。在無人機(jī)監(jiān)管體系的建立過程中，政府層面的頂層設(shè)計(jì)十分重要。令人欣喜的是，2018年，由國家空管委牽頭相關(guān)部委編寫的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》已面向全國征求意見，這表明無人機(jī)監(jiān)管已上升為國家意志。借此東風(fēng)，與無人機(jī)監(jiān)管相關(guān)的各部委，正針對(duì)無人機(jī)運(yùn)行、無人機(jī)生產(chǎn)和銷售等領(lǐng)域制定相關(guān)管理文件。2019年2月14日，民航局發(fā)布了《特定類無人機(jī)試運(yùn)行管理規(guī)程（暫行）》，表明無人機(jī)監(jiān)管已開始進(jìn)入實(shí)際的試點(diǎn)和監(jiān)管模式建立階段。相信在國家的統(tǒng)一安排下，在相關(guān)部門的共同努力下，一個(gè)具有中國特色的民用無人機(jī)監(jiān)管體系將在不遠(yuǎn)的將來呈現(xiàn)在世人面前。