十三屆全國人大常委會第七次會議聚焦農(nóng)村土地制度改革立法行動

王立彬 胡璐

十三屆全國人大常委會第七次會議聚焦農(nóng)村土地制度改革立法行動，審議了多項關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的法律案和報告。這些法律案和報告主要內(nèi)容是什么？對今后的工作提出了什么要求？又釋放了哪些政策紅利？

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安。全國人大常委會的立法信息包含諸多政策紅利，可以用“三三兩”簡要概括。

“三塊地”改革：? ?非農(nóng)建設(shè)不再“華山一條道”

再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案于2018年12月23日提請審議，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

自然資源部部長陸昊在作上述決定草案說明的同時，還作了關(guān)于土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案的說明：土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長法律調(diào)整實施期限。

“三塊地”改革試點實踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進(jìn)程。用陸昊的話說就是“為農(nóng)地入市掃清法律障礙”。土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

為了與土地管理法修改做好銜接，對城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改。

最新數(shù)據(jù)表明，目前33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗18萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗111億元。

“三權(quán)分置”：? ?從承包地到宅基地

此次農(nóng)村土地承包法修正案草案提請會議三審。這對貫徹落實黨中央重大決策部署，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實“三權(quán)分置”制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變等具有重大意義。

按農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦的評價，實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分，新的制度安排堅持了農(nóng)村土地集體所有，強(qiáng)化了對農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護(hù)，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要。“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，在中國特色農(nóng)村土地制度演進(jìn)史上翻開了新的一頁。

據(jù)悉，有關(guān)承包地登記的費用，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法規(guī)定，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費外，不得收取其他費用。二次審議稿刪除了這一規(guī)定。有的部門、專家和社會公眾提出，這一規(guī)定實踐中效果很好，建議恢復(fù)。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納上述意見。

在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”探索實踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署。隨后，山東禹城、四川瀘縣等試點地區(qū)結(jié)合實際，開始探索宅基地“三權(quán)分置”模式。

屬于集體建設(shè)用地的宅基地“三權(quán)分置”，重要的基礎(chǔ)工作就是確權(quán)、登記、發(fā)證。原國土資源部反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各地開展房地一體的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一組織開展，不得收費，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

近日，自然資源部不動產(chǎn)登記中心在長沙市召開不動產(chǎn)登記理論與實務(wù)研討暨現(xiàn)場會。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要把宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)登記作為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)和不動產(chǎn)登記的重要組成部分，納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作范圍，圍繞落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，加強(qiáng)理論創(chuàng)新和實踐探索。

“兩權(quán)”抵押貸款：? ?匯入“三塊地”與三權(quán)分置改革

在此輪改革中，北京大興是代表性試點之一：全國33個“三塊地”改革試點之一、232個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點之一，此外，還是原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批開展的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點之一。

截至2018年9月末，232個試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964億元;59個試點地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長48.9%，累計發(fā)放516 億元。

據(jù)央行及銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)，這有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題，普通農(nóng)戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元至5000萬元，支持了農(nóng)戶增收致富。通過“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升。

“兩權(quán)”抵押貸款試點或?qū)⑹跈?quán)不再延期，是因為目前農(nóng)村土地承包法正在修訂并提請全國人大常委會三審。如順利通過，2018年底試點結(jié)束時，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)法律障礙基本消除，央行將及時會同有關(guān)方面做好全國推廣工作。而農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革大盤子統(tǒng)籌考慮。

陸昊表示，宅基地“三權(quán)分置”試點范圍較窄，時間較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識還不一致，有待深入研究。建議在實踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進(jìn)行立法規(guī)范。 （原載 《中國自然資源報》）