深化自然資源資產離任審計的路徑研究

邵福玉

[摘要]本文結合審計實踐，分析了自然資源資產離任審計面臨的困難，并針對困難重點探討了深化自然資源資產離任審計的實現路徑。

[關鍵詞]自然資源資產 離任審計 路徑探究

開展領導干部自然資源資產的離任審計，是我

國審計制度的一項重大創新，它不是以前資源審計的擴大版，而是按照國家加強生態文明建設的戰略方針，強化對領導干部在自然資源資產管理和生態保護方面履職情況的審計。對于促進領導干部增強自然資源責任意識，維護生態環境安全，推動綠色發展具有重要意義。

一、自然資源資產離任審計面臨的難題

（一）部門職能尚處于轉軌階段

一是相關政策的配套制度尚不健全。目前，不同部門關于林地和耕地的認定及質量等級劃分標準存在差異，以致不同部門對同一事項的統計口徑有所不同，統計數字出現偏差，導致審計實踐中對某些事項無法認定。二是綜合報表尚未完善成形，仍處于摸索階段。從試點地區確定的報表來看，價值量及資產負債表的編制工作仍在探索中，不利于對離任領導干部任期內責任的界定。三是審計評價體系尚未建立。由于我國各地資源稟賦特點不同，管理利用保護工作的重點也各有側重，基層審計機關建立具體的審計評價體系存在一定難度。

（二）審計數據來源不暢

自然資源審計有關數據的取得是審計分析的基礎。但在審計實踐中，自然資源資產監測及統計等有關數據的取得比較困難。一是無法從報表上直接獲取數據。現階段，被審計單位未制定全面完整的資源報表，審計人員無法取得某一期間全面的資源流量和存量數據。二是取得的數據零亂。基層監管部門監測能力弱、網點少或數據采集頻率低，采集的基礎數據零散不全，不便于審計人員分析比對。三是數據轉化困難。要將獲得的專業監測數據轉化成審計所需數據，涉及大量的專業知識和專業技術，目前基層審計機關在這方面普遍存在短板。

（三）基層審計資源面臨斷層

自然資源資產離任審計涉及領域眾多，專業技術性強。參審人員除具備一定的財務知識外，還需具備資源監測、地理信息技術等方面的專業技能，僅依靠本系統現有的人員完成難度較大，而且許多基層審計機關設施配置低下，缺乏與自然資源資產審計相適應的軟硬件設施，審計質量難以達到審計目標的要求，在一定程度上加大了審計風險。

二、深化自然資源資產離任審計的實現路徑

（一）把握審計總體目標和重點內容

深化領導干部自然資源資產離任審計，必須從國內資源環境形勢出發，深刻領會十九大報告精神，樹立綠色發展理念，緊緊圍繞離任領導干部在任期內履行自然資源資產管理和生態環境保護的責任，確定審計總體目標和重點內容。

1.根據綠色發展觀確定審計目標。十九大報告中指出，我國的發展必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業格局、生產方式、生活方式。在確定總體審計目標時，要有大局觀、發展觀，通過對離任領導所在地區自然資源資產實物量的增減變動及生態環境質量狀況的審計，強化領導干部對資源保護利用的責任意識，促進完善體制機制，推動區域內自然資源的節約集約利用，最終形成綠色發展方式、營造美麗的城鄉宜居環境。

2.圍繞領導責任把握重點內容。十九大報告從推動綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度及改革生態環境監管體制四個方面對加快生態文明體制改革、建設美麗中國提出了要求。在確定審計重點內容時，也應以此為切入點：一是審查領導干部對中央節水、降低能耗物耗、實施生產及生活系統循環利用等生態文明建設等方面方針政策的貫徹落實情況；節約能源和產業結構調整及其發揮的效益等情況。二是審查大氣污染、水污染、農業面源污染、固體廢棄物和垃圾處置等群眾反映強烈的問題是否得到及時解決；落實資源管理利用和生態保護方面約束性目標的完成情況等。三是審查重要生態系統保護及修復工程的建設運營及效果情況；相關資金的征收管理和使用情況等。四是審查對嚴重損毀自然資源資產、重大生態環境破壞和重大環境污染事件的預防情況，對開發利用過程中不節約、不集約利用問題的處置情況，環境監測以及排查環境污染隱患情況等。

（二）運用先進技術手段，創新審計方式

隨著現代科技的快速發展，越來越多的自然資源資產管理機構采用地理信息技術對業務數據進行存儲、管理和使用。這就要求審計人員必須運用先進的技術手段，創新審計方式，防范審計風險，實現既定的審計目標。

1.建立大數據應用軟件分析平臺。一是建立大數據分析平臺。大數據依托云計算分布式處理、分布式數據庫、云儲存和虛擬技術，能大量地分類存儲信息并對海量信息進行高效分析。將收集的數據進行轉化、整理，導入數據庫，利用SQL查詢語句查出疑點，然后進行分析。在審計實踐中，大數據分析平臺可用于在線數據監測管理、排污費收取等方面的審計。二是開發審計應用軟件。審計機關應加強對大數據技術的開發利用，使零散、繁冗、專業的數據簡單化，創建普通審計人員均能使用的數據分析工具。

2.運用Google Earth的3S技術。“Google Earth”是由Google公司研發的多用途應用軟件，是把人造衛星、航空器等拍攝的相片和地理信息系統（GIS）統籌在一個類似地球的三維模型上。“3S”技術即RS（遙感）、GIS、GPS等現代信息技術的總稱。Google Earth的3S技術是利用獲取的Google Earth遙感影像或其他途徑收集的影像資料，通過遙感影像的糾正、配準、融合、鑲嵌等疊加預處理，制作遙感正射的影像圖；然后通過計算機的自動識別、人工解譯方式等提取影像的變化信息，找出疑點圖斑；最后通過圖像比對、實地調查等步驟核實疑點。利用Google Earth的3S技術，可以對自然資源的現狀及其在某一時期內的變化進行分析，審查耕地保護中違法占用基本農田，土地整理項目中重復占補，礦業權重疊、建設項目建設及其保護修復的效果如何等。另外，Google Earth軟件系統本身具有標注、疊加影像等操作功能，可以應用于智能手機，便于非專業人員使用，在自然資源資產的離任審計中扮演重要角色。

3.通過“互聯網+”模式加強公眾的參與和監督。自然資源資產離任審計需要公眾的參與監督，而互聯網為公眾參與和監督提供了一個有效平臺。公眾通過互聯網可以了解自然資源資產離任審計的內容及結果，舉報領導干部在自然資源的開發利用、保護修復及資金使用等方面的違法行為，對與自己息息相關的資源環境活動提出看法和建議。公眾的參與監督對構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系具有重要意義。

（三）完善縣級自然資源資產負債表，同步開發相關應用軟件

一套完整、綜合的報表對審計尤為重要。對不同年度自然資源資產實物量的增減變化以及質量變化狀況的分析，可以界定離任干部任期內的責任，客觀評價其在資源管理和環境保護方面的履職情況。基層審計機關可以根據本地特點，先行編制本區域的自然資源資產負債表。

1.縣域報表先編先試。從試點地區報表的填制情況來看，縣級試點單位的填報數據缺口最大，原因之一是許多資源長期未進行普查或統計，更無報表可言。而自2018年開始，我國開始建立自然資源資產經常性審計制度，對領導干部自然資源資產的離任審計全面展開。基層審計機關可根據本地實際情況，對自然資源資產負債表先編先試，在實踐中逐步改進。基層報表先行編制，可以為摸清縣域自然資源資產的存量及其變化趨勢、開展經常性審計提供較為全面的數據支持。

2.注重區域資源稟賦特點。一方面，各區域資源的稟賦特點不盡相同。對于有特色自然資源的縣區，自然資源資產負債表的編制，可在遵循全國或上級部門報表的基礎上，增設特色報表和附注說明。另一方面，自然資源資產存在統計難度大、資產合理定價難的特點。對于自然資源繁多的縣區，應根據本地特點，制定合理的實施方案。一是分步編制核算。編制順序通常由點到面、由易到難，逐步開展。先對自然資源資產進行實物量的編制，然后探索價值量的編制和核算，最后編制包括自然資源資產、負債、所有者權益等要素在內的綜合報表。二是邊審邊編。各地以自然資源資產離任審計為契機，集各方力量，邊審計、邊統計、邊編制。力爭審計工作結束，綜合報表已初具規模或趨于完善。

3.同步開發報表應用軟件。自然資源資產負債表涉及多領域、多部門，且每個領域部門又有多張實物量、質量及變化情況報表。縣區管理部門受技術、設備及人員專業知識的限制，難以完成填報任務，尤其對于某些通過推算才可獲得的數據，更是難以保障其準確度，同步開發配套的軟件系統就顯得尤為必要。應用軟件系統可以將各種自然資源資產的信息進行存儲、整合、分析，便于報表的填報和應用。

（四）分類分級制定審計評價指標體系

如何界定、評價離任領導干部在自然資源資產管理和生態環境保護中的責任是審計的關鍵，而界定的著眼點又在于評價體系制定得是否科學、合理。評價指標的制定既要符合上級和部門評價指標的總體要求，又要充分考慮本地特點。

1.自下而上分類制定。自然資源資產離任審計涉及面廣，情況復雜，難以在短時間內制定出規范嚴密的審計評價體系。各地尤其是縣級單位應在中央及上級部門已明確的指標框架下，根據本地實際情況，參考試點地區的成功做法和經驗，先行制定本地的自然資源資產離任審計評價指標目錄。制定時，從簡入手，對政策、指標、項目、資金、監管和保護等方面進行細化。在各地制定的評價指標試行的基礎上，逐步改進和完善，自下而上，形成成熟且行之有效的自然資源資產離任審計指標評價體系。

2.定量與定性相結合。指標評價體系最重要的制定原則是客觀、準確、合理。指標評價體系的確定可采用定量指標與定性指標相結合的辦法。定量指標有相對值指標（如完成率、增長率等）、絕對值指標（如畝、個、元等）；定性指標有效果性指標（如好、較好、沒有、穩定等）和合法合規性指標（如符合、違反等）。采用定量與定性指標相結合，分類制定自然資源資產離任審計指標評價體系，可以避免在采用權重或賦值的情況下，被審計單位對評價的客觀性和科學性存疑。采用上述多指標評價的做法符合對審計事項的常規評價，容易被認可，在實踐中具有一定的可操作性。

（五）提升審計人員業務能力

審計人員是審計的主體，而專業能力對于審計項目的順利完成及其風險控制起著關鍵作用。提高審計人員的綜合素質，合理配置審計資源，無疑是審計機關的現實選擇。

1.提升審計人員的審計能力。一方面，提升參審人員的專業技能。通過業務知識講座、專題調研等方式，增強與自然資源資產離任審計相關的操作技能，也可有目的地招錄一批資源類專業技術人員。另一方面，提升基層審計機關基礎設備配置。隨著自然資源資產離任審計的逐步深入，大數據、GPS、遙感等先進審計手段必將被廣泛應用，各級審計機關應加強電子設備及相關軟件的配置，提升自身能力。

2.加強審計資源的整合力度。一方面，在建立部門信息協調的基礎上，加強省、市、縣三級審計機關審計力量的整合。通過“上下聯動”“以審代培”及專業人員相互交流的方式參與自然資源資產審計，提升審計人員的審計能力，提高審計質量。另一方面，加強與各部門內部審計力量的融合。內部審計機構審計人員具有專業性強、熟知本系統業務流程的特點，而且便于跟蹤審計，可以提升內部審計結果運用的質量和效率，達到事半功倍的效果。

（六）加強制度建設，完善監管機制

自然資源資產離任審計是一個綜合工程，迫切需要有關部門細化相關法規政策，加強部門核算能力建設。

1.出臺綜合的自然資源資產相關法規政策。一是統一劃分標準。目前，我國對自然資源的監管涉及國土、水利、農業、林業等多個部門，存在政出多門、多頭監管和“碎片化”管理問題，出臺綜合的自然資源資產管理相關法規，統一林地、草地、耕地等的定義及其劃分標準是確定領導干部責任的現實選擇。二是完善排污許可制度。加強大氣污染、水污染的排放許可管理，明確具體的排放許可條件和程序，細化排污許可制度，以便在審查排污的合法合規性及管理方面有法可依。

2.增強基層監測及統計能力。黨的十九大報告提出，加強對生態文明建設的總體設計，設立自然資源資產管理和自然生態監管機構。在統一的監管機構內，設立統一綜合的自然資源資產統計及核算部門，并加強基層統計監測能力及隊伍建設，是自然資源資產離任審計的現實需要，也有助于解決數出多門、數據混亂失真的問題。

（作者單位：山西省陽高縣經濟責任審計中心，郵政編碼：038100，電子郵箱：3228145731@qq.com）

主要參考文獻

李博英，尹海濤.領導干部自然資源資產離任審計的理論基礎與方法[J].審計研究， 2016（5）：32-37

林忠華.領導干部自然資源資產離任審計探討[J].審計研究， 2014（5）：10-14