保障性安居工程“屢審屢犯”問題及對策研究

宋肖曼 楊德蓉

[摘要]保障性安居工程是黨中央和國務院重點提出的以解決中低收入者問題為目標的一項改善民生的公共政策。為促進保障性安居工程政策的全面貫徹落實，研究保障性安居工程“屢審屢犯”問題并提出對策建議顯得尤為重要。

[關鍵詞]保障性安居工程 跟蹤審計 問責機制 防御機制

一、保障性安居工程的基本情況

（一）保障性安居工程保障實現情況

根據相關規定，保障性安居工程建設項目包括三類：一是保障性住房建設，包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品住房；二是各類棚戶區改造；三是農村危房改造和游牧民定居工程。據不完全統計，2014年至2016年，G市通過貨幣化安置、發放租賃補貼、新建安置住房等方式，累計保障中低收入住房困難家庭近10萬戶。近三年，G市各類保障性安居工程保障實現情況如表1所示。

（二）保障性安居工程資金籌集情況

為開展好保障性安居工程建設，確保這一重大民生工程的順利實施，改善城鄉中低收入家庭居住條件，提升居民生活水平，G市各級政府積極多渠道籌資。經調查，保障性安居工程資金主要來源于中央、省財政補助安排、本級一般公共預算安排、地方政府債券收入安排、土地出讓收入安排、住房公積金增值收益安排以及建設等單位銀行貸款、住房公積金貸款和發行企業債券等社會融資方式安排等。

2014年至2016年，G市保障性安居工程共籌集資金60多億元。其中，各級財政共籌集安排資金20多億元，社會融資籌集資金30多億元、占籌資總額的57.55%，中央、省財政補助和本級的財政預算安排部分占23.82%，土地出讓收入安排部分占11.63%。具體各類渠道籌集資金情況，如圖1所示。

（三）保障性安居工程資金支出情況

2014年至2016年，G市保障性安居工程建設累計支出20多億元，主要投入包括以下方面：保障性住房租賃補貼、公共租賃住房（含廉租住房）建設和房源籌集、公共租賃住房（含廉租住房）維護和管理、棚戶區和農村危房改造等。其中投入棚戶區改造的資金最多，占總支出金額的49%；其次是公共租賃住房（含廉租住房）建設支出，占總支出金額的37.18%。具體各項支出情況，如圖2所示。

二、保障性安居工程跟蹤審計發現的問題

統計分析G市2014-2016年度保障性安居工程跟蹤審計情況發現，歷年來保障性安居工程跟蹤審計中存在的問題主要集中在以下方面。

（一）資金使用中存在的問題

保障性安居工程建設資金運營過程中存在的問題主要體現在資金的籌集、管理和使用三個方面。

1.資金籌集。在審計過程中，審計人員發現部分區縣存在財政資金支持不到位的問題，保障性安居工程資金短缺地區未按照規定從土地出讓凈收益中安排。除此之外，個別縣區還存在套取、騙取專項資金、銀行貸款等問題。

2.資金管理。存在資金統籌管理不到位問題，個別縣區上級財政補助的保障性安居工程資金超過1年仍未分配使用。由于上級資金下達較晚、鄉鎮未及時組織驗收等原因，未按規定及時向已完成危房改造任務的農戶兌現補助資金；未按規定對保障性安居工程租金收入實行“收支兩條線”管理并及時上繳國庫。

3.資金使用。未按規定使用專項資金，違規改變資金用途挪作他用。比如，C縣改變資金用途，以出借、還貸等方式用于其他公共項目支出；G縣用于路橋隧道、園區開發、農村風貌改造等公益性項目支出。同時，還存在多付工程進度款、租賃補貼發放不及時等問題。

（二）建設管理中存在的問題

一是建設手續不完善。部分工程項目在未完全取得建設用地規劃許可證、正式供地手續、建筑工程規劃許可證、施工許可證等前期基本建設批準手續的情況下開工建設。二是竣工手續不完善。存在已交付使用的工程竣工驗收未完成或不合格的問題。

（三）分配使用中存在的問題

一是保障性住房存在閑置現象。主要原因是通過審核、具備保障資格的對象已全部享有保障房，房源過剩以及個別單位未交清投資建設的資金，導致房屋竣工后無法辦理移交，再加上經濟欠發達地區流動人口少、外出務工人員比例高、保障房準入標準過高、保障對象范圍狹窄等原因，導致出現閑置現象。

二是住房保障未實現信息共享。部分地區尚未建立健全住房保障與社會保障、人力資源、房管、公安、稅務、工商等其他部門之間的數據共享機制，個別地區保障性住房也存在信息檔案不完整，未對享受保障性住房的家庭進行定期審核和動態管理。想要全面、準確地掌握保障對象和保障性住房情況，對于相關部門來說相對困難，導致無法合理、高效分配保障性住房。

三是審核把關不嚴。審計發現，由于審核把關不嚴、委托辦理手續審查不細致，導致存在違規分配問題。入住家庭收入、住房條件不符合要求的申請者依然能夠通過審批獲得廉租住房、住房補貼等，部分申請者通過瞞報、虛報收入和住房資料，不及時申報收入及住房條件變化，已享受住房保障家庭多重申報、違規重復申領等手段，騙取享受保障性住房待遇。

四是退出機制不完善。由于公租房管理力度不夠、政策宣傳不夠、清退執法力度不強，導致部分保障對象通過出租保障房牟取利益。

三、保障性安居工程問題產生的原因

（一）法律法規不健全

關于保障性安居工程，我國目前還未出臺專門的法律法規，而是以規范性文件的形式加以約束，相對于法律的權威性，其約束力大打折扣。因此，各地方在實際操作中，某些部門重視不夠、積極性不高。保障性安居工程法律法規的健全與否，直接影響保障性安居工程能否科學、合理地推進。

（二）相關部門管理不規范

一是主管部門等相關部門主體監管責任缺失，在履行職責過程中未充分發揮自身作用。比如，在保障性安居工程專項資金管理過程中，存在資金統籌管理不到位、未按規定使用專項資金、違規改變資金用途挪作他用等問題；在享受政策對象的審核審查中，通常只重視形式審核，不注重實地走訪調查，再加上信息公示公開范圍受限，導致保障性住房閑置、違規分配使用等。再如，部分縣區對自己的家底不清、情況不明，對保障房實有數量、性質不明，對應享受未享受待遇家庭情況不明，對公租房租金的應收金額不明，造成管理難度加大。

二是部門之間協調難度大。保障性安居工程通常涉及住建部門、統計部門、財政部門、發改委、規劃部門、國土部門、住房公積金中心等多個部門，各個部門獨立運作，協調難度較大。比如，涉及各個部門的審批手續繁瑣，走完一個完整的流程需要大量時間，制約了保障性安居工程的建設進度，同時也是導致建設手續不完善等問題的原因之一。

（三）審計威懾力度不足

從近幾年保障性安居工程跟蹤審計“屢審屢犯”的現象來看，審計工作的威懾作用并沒有得到充分發揮，審計查出問題未得到足夠力度的處理處罰，違法成本較低，容易造成被審計單位在小風險與大收益的權衡下，選擇冒險，使得審計對象傾向于通過違法違規獲得收益。

（四）審計防御機制不完善

審計整改建議得不到有效實施，缺乏防范相關問題的機制性建議，即審計的防御功能未能有效發揮。對于防御機制來說，審計整改建議的有效實施是關鍵的一環。查出問題不是審計的最終目的，糾正改錯、找出治理流程中的缺陷漏洞、幫助被審計單位不斷完善治理結構、減少違法亂紀才能真正發揮審計的最大效能。

四、破解“屢審屢犯”問題的對策建議

保障性安居工程跟蹤審計中的“屢審屢犯”問題嚴重損害了政府的公信力以及財經法規的嚴肅性和權威性，制約了審計監督作用的有效發揮。李克強總理在國務院常務會議上指出，根治“屢審屢犯”頑癥要靠建立長效機制，在審計過程中發現的各類問題，不光要對這些問題堅決整改，更要認真研究，建立一個“長效機制”，就此提出以下建議。

（一）健全法律體系，提高法律權威

權威、健全的法律體系是保障性安居工程得以順利實施的重要基礎。為維護保障性安居工程政策的權威性和嚴肅性，國外許多國家出臺了專門的法律。比如，美國的《國民住宅法》《合眾國住房法》、日本的《公營住宅法》等。完善的法律一方面可以保證安居工程政策的貫徹實施，另一方面可以提高保障性安居工程的權威性。從保障性安居工程的計劃實施、資金籌集、管理使用、工程建設、后期分配使用等方面入手，制定科學、完善的法律法規很有必要。

（二）完善相關制度，強化部門責任

一是加大對資金的績效管理。促進保障性安居工程資金及時高效使用，杜絕資金被挪用濫用、貪污侵占、閑置等情況的發生，揭露作風不實、形式主義、弄虛作假甚至失職瀆職等問題，加快農村危房改造資金撥付進度，積極組織項目驗收，及時到位補助資金。對于結余閑置的資金，要加強統籌管理，提高資金使用效益，助力保障性安居工程發揮“精準”效益。

二是建立行政審批快速通道。簡化保障性安居工程審批程序，多部門聯動，在保證不降低審批質量的前提下，提高工作效率，促進項目規劃、用地、建設等手續的及時辦理，減少規劃調整、未批先建等情況，確保保障房項目按計劃順利實施。

三是建立臺賬，規范管理。住房保障部門應摸清家底，建立臺賬，對保障房享受對象、租金等進行全面清理，厘清和物業公司的各種關系，維護公租房運營的可持續性。項目建設竣工決算后及時辦理各類產權，確保資產完全、真實、準確。

四是建立動態管理機制。建立健全并按規定及時調整保障房申請標準，各級政府要建立完善公安、社保、房管、工商、稅務等保障性住房相關單位的信息共享機制，準確、全面地審核保障對象的準入條件。建立并強化保障性住房信息共享、分配和營運動態管理機制，各部門盡職履責，嚴把審核關，建好一戶一檔，并根據享受對象家庭收入變動情況實時調整，及時更新和公開保障住房享受信息，嚴格執行退出機制等。

（三）健全問責機制，強化震懾作用

對于審計部門來說，要最大限度地運用好大數據這一先進審計方式，實現審計全覆蓋；對于紀檢監察機關來說，要充分利用好審計部門提供的審計線索、審計結果及相關問題的整改情況，如對于套取、騙取保障性安居工程專項資金等違法違紀行為，要加強懲戒，提升審計的權威性和震懾力。

從法律制度建設層面來看，我國并沒有出臺專門的問責法律，這就要求審計人員在進行審計定性和審計處理時，充分利用自身的職業判斷，針對審計查出問題的處理處罰與違法收益不對等，特別是違規收益大、處罰力度小的情況，要積極主動地向法規制定部門提出建議，加大處理處罰力度，將責任追究到底，提高違法違紀成本。同時，在相關單位部門宣傳法律法規和違法違規處罰決定，建立健全威懾機制。除審計部門之外，強化政府、主管單位、黨政、司法等各方監督力度，減少問題的發生。

（四）健全防御機制，加強部門職責

審計部門提出的審計建議是防御機制的重要部分。這就要求審計人員要有敏銳的洞察力，能及時發現被審計單位存在的風險點并提出行之有效、高質量的審計建議。主管部門要強化自身職責，積極主動配合工作，確保審計建議在本部門、本單位的采納和實施。除此之外，強化主管部門監督責任，落實“誰主管，誰負責”的責任制，加強對資金和項目的有效監管，落實單位領導和具體經管人員的責任。

對違法亂紀行為的問責和整改，要建立健全問責和整改機制，逐漸形成“審計部門揭示問題并提出行之有效的整改建議、紀檢監察部門問效追責、被審計相關部門牽頭整改規范”的審計整改聯動機制。審計部門不僅要揭示問題，還要提出可行性審計建議，實現威懾機制與防御機制相結合，幫助被審計單位避免“屢審屢犯”。

（五）強化教育培訓，增強守法意識

在查出違法違紀問題時，不排除一些人員是因為法律意識淡薄，受不良風氣影響，以及政策具體落實過程中，對政策把握的準確性不夠。因此，組織人事、紀檢監察、審計等政府相關部門應當采取強有力的措施加強和提高領導干部及相關人員的法律法制觀念、強化教育培訓。可以定期組織黨紀國法和專業性的培訓教育，增強干部的遵紀守法意識，提高政策執行能力，做到有責任、有擔當，確保各項制度得到有效執行，財政資金得以規范管理。

（作者單位：四川省廣元市審計局，郵政編碼：628017，電子郵箱：1509192339@qq.com）