美國退群風波

戎文華

一向鼓吹“美國優先”的特朗普政府，一年前威脅退出萬國郵政聯盟，現在卻與其“握手言和”，達成新的改革方案。“退群”又“留群”，美國意欲何為？影響幾何？

分合皆因“終端費”

2018年10月17日，美國白宮宣布，美國即日起啟動退出萬國郵政聯盟的程序，如果未來一年未能與萬國郵政聯盟達成有利于美國的新協議，屆時美國將會退出該組織。

萬國郵政聯盟（UPU，簡稱萬國郵聯）的前身是“郵政總聯盟”，現為聯合國國際郵政事務專門機構。從1969年開始，萬國郵政聯盟建立了一套“終端費”制度，即各國如何收取費用以郵遞來自國外的郵件。為了推動亞非拉等地發展中國家的發展，該制度的一個要點是將世界各國分為四類，從發達的工業國到最貧窮的國家，在郵資承擔方面對發展中國家進行適當照顧。

所謂“終端費”，即包裹重量在4.4磅（約2kg）以下時，一個成員國可以向另一國家收取的商定費率。這一規定自20世紀60年代起就被執行，主要是為了幫助發展中國家的小型包裹以廉價寄到歐洲及北美等較富裕國家。然而，費率是統一的，但各國經濟水平并不相同，一些發達國家國內的運輸成本要比萬國郵聯的“終端費”高出很多，這導致這些發達國家需要大量補貼自己的郵政系統。

根據制度，由發達國家寄件到發展中國家，其在發展中國家境內的郵遞費用，由作為寄件方的發達國家承擔70-80%;相反，發展中國家作為寄件方時，僅需要承擔20-30%。

但隨著經濟發展，“終端費”也在隨之調整，主要通過萬國郵聯成員國每4年召開的一次大會，在此會議上通過一國一票來確定。從該制度建立幾十年間，因為各國間的郵政業務相對有限，大部分發達國家都沒有對該制度表達太多的不滿。

白宮當時在聲明中表示，在萬國郵聯給予發展中國家優惠的背景下，抵美的國外郵件包裹每年給美國帶來了3億美元的支出，若該機構不改革“終端費”制度，美國將在一年后退出，并最晚于2020年1月1日自行決定終端費率。

《華盛頓郵報》指出，在郵聯的國際郵政業務中，有一項“終端費”業務，也是特朗普政府此前想“退群”的導火索。

彭博社指出，“退群”符合特朗普政府在處理國際關系時一貫的“美國優先”主張，以及其對多邊主義的懷疑態度。事實上，自特朗普上任以來，美國已退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、巴黎氣候協定、伊朗核協議等多項多邊協議。

和前幾次一樣，美國要“退群”的消息一度引發各界擔憂。萬國郵聯秘書長比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機構成立近150年來從沒有任何國家退出過，美國的退出將是一場“噩夢”，屆時全球郵遞服務將被中斷，美國郵票將不再得到海外認可。

美國億貝網（eBay）、亞馬遜等電商巨頭也公開反對美國與萬國郵聯“分手”，稱此舉將使一些跨境電商小企業業務中斷，大幅提高運輸成本。

美國的“退群”威脅也遭到西方盟友的反對。奧地利《新聞報》曾指出，日內瓦的行業專家說，如果按照美國的要求，那么來自歐洲的郵件寄到美國的郵資也將增加，因為美國國內的郵資遠高于目前國際上所收取的郵資。

舉例而言，在美國境內運輸一件4.4磅重的包裹，費用在19-23美元，而在終端費制度下，美國郵政局遞送一件來自中國的類似包裹只能收取5美元。

美國媒體刊發文章稱，美國政府對終端費制度早有不滿，但只有特朗普在任內提出了切實行動，主要還是電商的興起。美國郵政管理局2015年的一項報告稱，萬國郵聯的郵費系統“創造了贏家和輸家”，大量來自中國的小包裹運往美國，為此美國郵政局和零售商每年要花費數億美元來平攤物流成本，美國成了那個“輸家”。

特朗普曾表示，郵聯的國際郵費政策對中國更有利，這有利于中國及其他國家的生產商，對美國商家不公平。

事實上，萬國郵聯曾在2016年修改協議，對部分中國出口商品上調郵費。但白宮對現有制度依舊不滿。在成立近150年來，萬國郵聯從沒有任何國家退出過，而美國的退出將意味著該國的郵政服務完全中斷，導致大量郵件的積壓。

9月24日至26日，萬國郵聯第三次特別人會否決了美國主張的完全自定義終端費方案B，192個成員國以超過半數的投票通過同意改革郵資費率制度，上漲國際大件信件和小包境內投遞的費率的方案V，美國宣布放棄‘退群’，繼續留在萬國郵聯。

幾家歡喜幾家愁

就在外界對美國“退群”倒計時憂心忡忡時，事件卻在今年9月峰回路轉。一直慫恿特朗普政府對萬國郵聯“下手”的白宮“鷹派”貿易顧問納瓦羅，率美國代表團赴日內瓦商談改革一事。

萬國郵聯第三次特別大會于9月24日至26日在瑞士日內瓦舉行，如何平衡各方訴求是本次會議的焦點。大會否決了美國主張的完全自定義終端費方案B，192個成員國以超過半數的投票通過同意改革郵資費率制度，上漲國際大件信件和小包境內投遞的費率的方案V，美國宣布放棄“退群”，繼續留在萬國郵聯。

新方案規定，滿足一些要求的成員國，包括一年內進口函件業務量超過7.5萬噸的國家，將可以從2020年7月1日起實行自定義終端費率體系。這一方案也為終端費設定了閾值，以保護郵件業務量低的發展中國家免受迅速改革終端費的影響。

此外，協議還規定，作為交換，美國及其他決定自行設置費率的國家，將對萬國郵聯提供經費支持，在未來5年內向該組織支付4000萬美元，用于支持安保及退休金等基金項目。

達成協議后，納瓦羅也向媒體表示，美國將在明年6月底開始自行宣布費率，將談判結果稱為“特朗普外交政策的又一次勝利”，并表示萬國郵聯等國際組織應尊重美國的權利，繼續為成員國服務。但也有一些聲音認為，在多次任性“退群”后，一向鼓吹單邊主義的美國這次“擁抱”了多邊主義。

然而，美國“退群”，對自身和萬國郵聯都將造成嚴重損失，并不符合美國的利益。一方面，美國退出萬國郵聯，那么美國的郵票將在世界各國失效，不再被承認，世界各國與美國的郵政業務會完全中斷，美國將在郵政方面成為“孤島”。美國如果想與各國恢復郵政業務，就要與世界各國一一進行談判，以確保郵件暢通，這可能是一個無法想象的巨大工程。另一方面，還將引發國際組織運營困難。

彭博社指出，在“退群”和維持原狀之間，達成新協議是美國的最佳選擇，也最符合其經濟利益。國際郵件咨詢組織執行董事凱特·穆斯表示，美國留在萬國郵聯，有助于繼續保持其在國際郵政系統的領導地位。

不管是單邊還是多邊，都只是特朗普政府的一種手段，其最終目的還是在于使美國獲得利益最大化，與萬國郵聯達成協議就符合這一目的。美國在維護國際規則、執行國際法方面，呈現出一個兩面人的狀態，所謂“合則用不合則棄”，符合美國利益就大張旗鼓地宣揚，不符合利益就退避三舍。這也解釋了為何特朗普政府對不同國際組織區別對待，因為本質上不是“為了退而退”，而是為了達成自身目的。

一些媒體及專家認為，郵費改革將產生蝴蝶效應，帶來幾家歡喜幾家愁的局面。

彭博社指出，郵費改革后，從事跨境運輸的物流快遞公司可能會迎來機遇。目前在國際快遞服務中，主要玩家除了萬國郵政聯盟系統，還有聯邦快遞和聯合包裹（UPS）、DHL等國際快遞巨頭，以及部分國際航空代理等。相比于郵政系統，這些國際快遞公司的運費更高，但運輸效率也更高。改革后，隨著政府支持的郵政服務價格提升，私營郵遞企業的價格將顯得更具競爭力，有機會在跨境電商的物流市場中分得更大的蛋糕。

不過，郵費提升對美國郵政局（USPS）未必是件好事。彭博社援引分析人士的判斷稱，盡管郵費將有所提升，USPS的跨境訂單預計將大幅減少，恐將蒙受損失。但有白宮官員表示，長遠來看，USPS仍將是市場的一種選擇，新政策將惠及國際快遞企業，但不會以放棄USPS為代價。

而對部分美國進口商和消費者來說，新制度可能會有負面影響。業內人士指出，無論是美國進口商，還是與外國客戶打交道的美國國內企業，如果需要承擔入境包裹郵費，就將面臨成本上升的問題。

電商小包變大件？

10月14日，國家郵政局召開新聞通氣會，介紹了萬國郵聯第三次特別大會做出的有關決定。根據融合方案V，2020年，各國繼續執行多邊費率體系，上調并拉平1至4組的終端費上限，我國所屬第3組國家2020年終端費上漲27%。2020至2025年間，出口國際小包終端費較2019年累計增長164%。

中國跨境電商快速發展得益于低廉的物流成本，現行國際終端費體系是一個關鍵因素。隨著跨境電子商務迅猛發展，國際小包業務量急速增長，處理成本大幅上升，引發了出超國郵政與入超國郵政之間的利益不平衡。但2016年以來，國際小包終端費已出現結構性變化。美國做了“第一個吃螃蟹的人”后，萬國郵聯中其他符合條件的國家可能效仿美國，自行制定終端費，終端費大幅上漲將是大勢所趨。

此次大會通過的方案V推高了我國跨境電商物流成本，對我國郵政國際業務帶來一定沖擊。不過，該方案對我國的不利影響相對較小，因為如果實行完全自定義方案B，2020年1月1日起，我國支付各國終端費就面臨平均212%的增長，最高漲幅超過600%;如果實行折中方案C，2020至2025年間累計增長率為185%。據初步估算，按照方案V，中國郵政集團公司和港澳郵政2020年較方案B可以少支付終端費60多億元。

有分析指出，此舉不會對中國出口商產生任何影響，因為此舉針對的是單個包裹的運輸，而目前絕大多數的中國出口商并不是將出口產品“一個包一個包”地運送到國外，因此常規意義上來自中國的海運和空運大宗貨物不會受到影響。

也有業內人士認為，這不僅不會給中國出口商造成明顯的負面影響，反而付出更多代價的可能會是美國消費者。

“我的預測是，中國會采取大件投遞的形式向美國發送包裹，等大件包裹到了美國之后再拆包。這樣郵寄成本會低一些。”全球郵政問題專家、為美國聯邦快遞等郵政服務公司提供游說服務的法律專家坎貝爾表示，“在中國郵局發送到美國郵局的這段成本增加之后，中國可能會找到一個更穩定的政策系統做出應對，避免類似情況發生，讓中國的商家等遭受經濟損失。”

為了應對未來的終端資費上漲，要協調推動中國電商平臺及上游產業調整和產品結構更新，推進與寄遞相關的上下游產業鏈共同實現高質量發展，以適應國際小包業務市場化進程。

此外，要加快推動中國郵政快遞企業“走出去”，打造安全可靠的國際寄遞網絡，積極拓展東南亞、歐洲、北美、日韓、新興市場國家和“一帶一路”沿線國家市場。要鼓勵快遞企業和電商企業通過與境外的物流、貨運代理、快遞企業實行戰略聯盟、投資并購等方式，暢通各類物流尤其是專線類渠道，構建自主可控、安全可靠、通達廣泛的國際寄遞物流網絡。

美國要‘退群’的消息一度引發各界擔憂。萬國郵聯秘書長比沙爾·侯賽因曾警告稱，該機構成立近150年來從沒有任何國家退出過，美國的退出將是一場‘噩夢’，屆時全球郵遞服務將被中斷，美國郵票將不再得到海外認可。