《公安機關辦理行政案件程序規定》修正情況

孫萍

《公安部關于修改〈公安機關辦理行政案件程序規定〉的決定》（以下簡稱《修改決定》）已于2018年11月25日發布，自2019年1月1日起施行。為促進對《修改決定》的理解和適用，本文簡單介紹一下《修改決定》的出臺背景、主要內容和貫徹要求。

一、出臺背景

（一）修正的必要性

《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《程序規定》）作為統一、全面規范公安機關行政案件辦理程序的規章，自2004年施行（2012年12月修訂）以來，已成為公安執法的基本規定之一，對規范公安機關辦理行政案件程序，提高公安機關辦案質量和執法水平，促進公安機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益發揮了重要作用。實踐表明，《程序規定》總體適用情況良好，但根據近幾年的新情況新要求，有必要作部分修正。此次修正主要有以下三個方面的考慮：

一是落實中央文件的要求。公安機關辦理行政案件的任務較重，由于法定時限和程序等要求較高，基層對行政辦案程序“繁瑣”，特別是法律文書繁多問題多有反映。一些民警怕麻煩，不愿辦理行政案件，出現推諉、拖延問題。有的地方治安案件積壓問題突出，逾期不能辦結的比例高。針對上述問題，中辦、國辦《關于深化公安執法規范化建設的意見》明確提出要簡化行政案件辦理程序。這一要求需要通過修改《程序規定》予以落實。

二是正確有效實施新法的要求。近年來，《網絡安全法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內活動管理法》等法律相繼出臺，進一步擴充了公安行政案件的范圍，增加了公安行政強制措施的種類。為了保障這些新出臺法律的正確有效實施，需要在《程序規定》中對相關法律的規定予以細化。

三是深化公安執法改革和適應執法實踐的要求。近年來，公安部出臺了受立案改革、執法全過程記錄、涉案財物管理改革等一系列執法改革措施，一些地方公安機關進行了行政案件快速辦理等探索，相關有效做法和經驗需要在《程序規定》中予以固化。同時，涉及網絡的違法案件不斷增多，對管轄和電子數據收集等問題需要進一步明確；隨著信息化等科技手段的廣泛運用，公安執法方式也需要適應新形勢新情況予以變革，這些都需要在《程序規定》中予以體現。

（二）修正所秉持的原則

一是確保合法規范。《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》等法律對行政案件辦理程序作了全面、細致、嚴格的規定，《程序規定》作為部門規章，不能違反上位法。為此，《修改決定》在法律法規的原則和框架下，從管轄、受案、審批、采取行政強制措施、辦案協作、調解、決定等主要執法環節入手，對辦案程序進行了適當簡化和完善，在合法的基礎上追求高效。同時，有關規定還要體現程序正義，保證執法權的公正規范行使，依法保障當事人的知情權、申辯權、救濟權等權利。

二是促進減負增效。近年來，公安機關執法信息化建設水平大幅提高，執法記錄儀、辦案音像監控等科技裝備全面應用，《修改決定》在不違背法律原則和精神的前提下，促進科技、信息技術在執法辦案中的運用，向科技、信息化要警力，切實減輕基層辦案負擔，降低執法成本，提高辦案效率。

三是實現最佳執法效果。對當事人而言，遲到的正義不是正義。規范行政案件辦理程序，根本目的在于促進案件的公正和及時處理，使矛盾糾紛得到及時有效化解，社會秩序盡快恢復。《修改決定》通過快速辦理、異地辦案協作、對人民調解協議的認可、疑難復雜案件的處理、涉案財物的返還等制度規定，及時實現公平正義，使違法行為人受到教育和懲罰，被侵害人的合法權益得到有效維護，做到“案結事了”，以實現法律效果和社會效果的統一。

二、主要內容

《修改決定》系對《程序規定》的部分修正，主要是在合法、規范的前提下適當簡化、完善辦案程序，減輕基層負擔，保障當事人權益，促進行政案件的公正、及時處理。

（一）兼顧執法質量和效率，簡化優化程序

一是規定了快速辦理程序。公安行政案件數量巨大，警力投入大。為促進繁簡分流，及時有效化解矛盾糾紛，節約有限警力，將有限的執法資源投向更重大、復雜的案件，總結地方改革實踐，借鑒刑事案件認罪認罰從寬和速裁程序制度，在第六章中增加一節“快速辦理”，對事實清楚、違法嫌疑人自愿認錯認罰的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基礎上，通過簡化調查方式和審核審批手續等措施快速辦理。

二是規范警務輔助人員協助執法工作。為緩解警力不足的問題，充分發揮警務輔助人員作用，根據法律和有關文件規定，《修改決定》對嚴格意義上的調查取證和一般執法輔助工作作了不同規范。《修改決定》規定，“接報案、受案登記、接受證據、信息采集、調解、送達文書等工作可以由一名人民警察帶領警務輔助人員進行，并應當全程錄音錄像”；同時，為依法嚴格規范詢問、檢查等關鍵執法環節，防范各類執法問題，《修改決定》明確，“公安機關進行詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執法身份。”

三是增加了異地辦案協作和委托的規定。當前，社會流動性加大，跨地域違法問題突出，民警出差辦案成本較高，異地協作需求激增，但辦理行政案件一直沒有統一的協作規定。為提高辦案效率，有效保護當事人權益，《修改決定》專節規定了“辦案協作”，對委托異地公安機關代為詢問、告知和送達等協作辦案作出規定，并增加了遠程視頻詢問、異地扣押凍結、異地調取電子數據等協作內容。

四是簡化了治安調解程序。調解是化解矛盾糾紛、提升執法效益的有效手段。為便于符合條件的輕微治安案件通過當場調解結案，《修改決定》明確，當場調解情況在現場錄音錄像中明確記錄的，不再制作調解協議書。為了依法充分發揮人民調解的作用，《修改決定》規定，對符合治安調解條件的案件，當事人申請人民調解或者自行和解，達成協議并履行后，雙方當事人書面申請并經公安機關認可的，公安機關不予治安管理處罰。

五是促進現代信息技術的運用。為鼓勵利用信息技術手段保證執法質量、提高執法效率，增加了電子簽名、電子指紋、電子印章的規定，增加了使用網絡通訊工具送達法律文書和緊急調取證據的規定。

六是盡量減少法律文書的制作。明確一些功能或者內容相近的文書不再重復制作，執法錄音錄像可以替代書面記錄。例如，有些情況下調解協議可以替代調解筆錄，現場執法錄音錄像可以替代書面現場筆錄，詢問、勘驗、檢查筆錄可以作為現場筆錄使用。

（二）根據新出臺的法律和改革文件，補充完善了相關程序規定

一是補充完善了行政強制措施和證據收集規定。為落實《境外非政府組織境內活動管理法》和《反恐怖主義法》的規定，增加了對文件資料的封存，對恐怖活動嫌疑人員的財產凍結措施以及查封、約束措施，并對相關實施程序進行了規范。根據《道路交通安全法》《禁毒法》《反恐怖主義法》等法律規定，增加了生物信息的采集規定。根據執法實踐需要，增加了電子數據的收集和使用規定。

二是完善了管轄、受理制度。在實踐中，有的群眾直接向省級公安機關甚至公安部報案，導致案件無法及時處理，不利于當事人的權益保護，影響公安機關的執法公信力。為此，根據中央有關文件關于合理劃分層級管轄、明確執法責任、減少執法層級等要求，規定行政案件由縣級公安機關及其公安派出所、依法具有獨立執法主體資格的公安機關業務部門以及出入境邊防檢查站按照管轄分工辦理。根據網絡違法等案件的新特點，明確了網絡違法案件的管轄規定以及違法行為地、居住地的范圍。同時，將受立案改革實踐上升為規章規定，規定了接報案網上登記制度，完善了告知程序。

三是完善了涉案財物管理制度。根據《公安機關涉案財物管理若干規定》，對辦案與保管相互分離制度，涉案財物的移交、調用、返還和先行處置程序作了完善。

四是明確了疑難復雜案件的處理。《治安管理處罰法》規定了60日的辦案期限，但有些案件因客觀原因無法按期結案，部分當事人不理解，甚至訴至法院，給基層造成一定困擾。為此，分兩種情形明確了處理規定：對因違法嫌疑人不明或者逃跑等客觀原因造成案件在法定期限內無法作出行政處理決定的，公安機關應當繼續進行調查取證，并向被侵害人說明情況；對經充分調查，但違法事實不能成立的，應當作出不予行政處罰決定，發現新的證據后，重新作出處理決定。

此外，根據國務院機構改革要求刪去了消防管理的內容。鑒于機構改革及相關法律修改工作尚在進行，對《修改決定》未涉及的內容，上位法和機構改革方案另有規定的，按照上位法和機構改革方案執行。

三、貫徹要求

（一）抓好學習、培訓

公安機關要把組織學習培訓《程序規定》作為近期執法培訓工作的重點，納入培訓計劃，通過多種形式和載體，組織廣大民警及時學習，確保廣大民警特別是一線執法民警、審核審批人員盡快熟悉掌握《修改決定》的具體內容和精神實質，貫徹落實好相關規定。

（二）盡快做好辦案信息系統和法律文書的配套銜接

《修改決定》對《程序規定》的條文順序和內容作了調整，地方公安機關需對執法辦案信息系統和相關法律文書作出相應的調整。公安部未制定統一法律文書式樣的，省級公安機關可以根據實際統一制定。

（三）結合本地實際，完善辦案操作程序

地方公安機關要結合本地實際，出臺有關行政案件快速辦理的細化規定，指導和監督行政案件快速辦理工作順利進行；要建立健全異地辦案協作工作機制，切實降低異地辦案成本。

（四）充分運用信息技術提高辦案效率

有條件的地方公安機關要主動爭取相關部門的支持，達成共識，積極推動電子簽名、電子指紋和電子印章在行政案件辦理中的應用；要充分利用網絡信息技術，實現遠程視頻詢問、處罰前告知；經受送達人同意，可以采用傳真、互聯網通訊工具等能夠確認其收悉的方式送達法律文書；規范現場執法視音頻記錄等視聽資料的制作、管理和使用，充分發揮其在執法辦案中的作用。

（作者系公安部法制局副局長）