德國國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系及借鑒

強真

德國是高度發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，也是法律體系完備和依法施規(guī)的先進國家。德國聯(lián)邦及州、區(qū)域和市鎮(zhèn)各級空間規(guī)劃的編制實施，本質(zhì)上是相關法律法規(guī)在各級國土空間管制上的表達與落實。可以說，法律法規(guī)是空間規(guī)劃編制實施和各類國土空間開發(fā)保護活動所必須遵守的基本出發(fā)點和基本依據(jù)，兩者互相融合、互為支撐。法律法規(guī)保障了規(guī)劃的科學編制和有效實施，有力促進了空間供需統(tǒng)籌和實現(xiàn)各方訴求的最大公約。

德國空間規(guī)劃法律法規(guī)體系組成

德國的空間規(guī)劃法律體系是自上而下與各層級規(guī)劃職能和空間用地管理任務一一對應的，即法律體系層級與規(guī)劃層級、任務尺度完全呈現(xiàn)對應關系。與空間規(guī)劃法密切相關的法律主要涉及：《聯(lián)邦排放保護法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法》《自然保護區(qū)用地法》《長途道路法》《鐵路

法》《磁懸浮鐵路規(guī)劃法》《聯(lián)邦水路法》

《航空法》《原子能法》《客運法》《聯(lián)邦森林法》《循環(huán)經(jīng)濟與固體廢物處理法》

《環(huán)境基本法》《環(huán)境影響評估法》《土地整治法》《水資源法》《聯(lián)邦礦業(yè)法》

《土壤保護法》，以及歐盟的《野生動植物棲息地指令》等。

由于空間開發(fā)保護涉及生態(tài)、環(huán)境、資源、人口、社會、經(jīng)濟、交通、能源等諸多方面，聯(lián)邦《空間規(guī)劃法》從雙向角度提出了要求和指引方向，也就是相關領域?qū)I(yè)法律內(nèi)容反映在空間規(guī)劃編制實施之中，同時《空間規(guī)劃法》也對相關專項法律對應的專項規(guī)劃實施提出了空間協(xié)調(diào)要求和管制原則。

德國空間規(guī)劃內(nèi)容及借鑒

德國2017年版本的《聯(lián)邦規(guī)劃法》與1998年版本在內(nèi)容上雖有所不同，但都是基于上世紀90年代和21世紀兩個時代需求分別制定的，時代視角和規(guī)劃任務有所差別。兩版本規(guī)劃法對研究編制我國空間開發(fā)保護法具有同等借鑒意義。

規(guī)劃思路與指導思想。兩個版本規(guī)劃法對空間規(guī)劃性質(zhì)任務的界定是相同的，即“必須通過綜合性的、系統(tǒng)性的和各種層次的空間秩序規(guī)劃以及對具有重要空間意義的計劃及措施進行協(xié)調(diào)，來發(fā)展、規(guī)范并確保聯(lián)邦德國的全部空間及其局部空間。”其中，明確了兩條總體任務：一是必須協(xié)調(diào)對空間的不同需求并平衡規(guī)劃有關的各種沖突;二是對各種空間功能和空間利用必須預先考慮。

規(guī)劃任務要求。德國兩個版本的規(guī)劃法都對空間規(guī)劃基本原則進行了條目化闡述，均從國土空間配置和用途管制的人本化、生態(tài)化、均衡化、城鎮(zhèn)化、網(wǎng)絡化、法治化等角度提出要求：一是注重居住空間的保障和落實，并強調(diào)通過預測不同等級中心地區(qū)就業(yè)機會的多少，來提前定度新增居住需求空間，并確保公眾不受噪音侵擾及保持空氣的清潔;二是強調(diào)非居住空間自然生態(tài)的嚴格保護，實現(xiàn)土壤、水資源、動植物、環(huán)境及氣候功能應得到維持或恢復，強調(diào)自然生態(tài)空間的結構優(yōu)化和布局平衡，以及農(nóng)村地區(qū)生態(tài)價值的體現(xiàn);三是突出均衡化，州域空間發(fā)展不僅僅是致力于經(jīng)濟和基礎設施配套均衡，且同步強調(diào)實現(xiàn)經(jīng)濟、基礎設施、社會、生態(tài)及文化關系之間的平衡;四是關注城市群和大城市圈空間內(nèi)部的結構優(yōu)化，確保人口密集地區(qū)的居住、生產(chǎn)與服務中心地位，整合交通設施空間體系，確保環(huán)境負擔減少;五是強調(diào)農(nóng)村地區(qū)也應建設中心地點，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間獨特作用下的生活與經(jīng)濟空間體系;六是強調(diào)自然生態(tài)空間保護與發(fā)展的辯證統(tǒng)一;七是優(yōu)先開展生態(tài)空間治理，尤其應確保或者恢復植被，降低緩沖區(qū)域及洪災損壞區(qū)域風險，保障建設占用生態(tài)空間功能不減少的生態(tài)占補平衡;八是注重農(nóng)業(yè)經(jīng)濟空間的調(diào)整和優(yōu)化;九是強調(diào)在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部建立基于人流和物流供需平衡的交通空間體系;十是保護歷史與文化景觀，維持地區(qū)特色;十一是強調(diào)超前謀劃民事及軍事防御設施建設的空間需求。

同時，2017版規(guī)劃法根據(jù)德國國土空間開發(fā)保護新形勢，列出了若干新增原則，主要涉及以下方面：一是空間配置必須確保普遍關注的可持續(xù)服務，支持可持續(xù)經(jīng)濟增長和創(chuàng)新，確保發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)保護資源;二是必須確保整個空間及其子空間功能的多樣性，也就是城鄉(xiāng)空間均要注重多級中心地點建設，開敞空間應得到有效嚴格保護，建立大規(guī)模、生態(tài)化的開敞空間復合系統(tǒng);三是強調(diào)存量化思維，優(yōu)先鼓勵廢棄居住區(qū)域的再利用，當現(xiàn)有存量建設空間供不應求時，再考慮剩余空間的新增開發(fā);四是必須統(tǒng)籌考慮成本效益，建立安全和無害環(huán)境的能源供應設施（能源網(wǎng)絡）;五是強調(diào)農(nóng)村地區(qū)應作為具有獨立意義的生活和經(jīng)濟區(qū)域進行維護和發(fā)展;六是必須和諧地設計和開發(fā)不同景觀類型和用途的子空間，克服結構性問題，創(chuàng)造新的經(jīng)濟和文化概念;七是必須考慮到全球氣候變化和區(qū)域氣候保護的空間需求;八是注重鄰國合作，應確保歐盟的凝聚力及跨國空間網(wǎng)絡發(fā)展和實施條件，考慮歐盟和歐洲國家的空間規(guī)劃和措施，重視德國邊境城市建設發(fā)展與鄰國相鄰城市的統(tǒng)一規(guī)劃。

對州區(qū)域空間規(guī)劃的具體要求。1998版和2017版規(guī)劃法對州級空間規(guī)劃的若干規(guī)定和說明基本一致。不過，1998版中對各州提出要根據(jù)聯(lián)邦空間規(guī)劃法形成州級規(guī)劃基本要求，制定州的空間規(guī)劃法，并對聯(lián)邦規(guī)劃法進行細化落實。而2017版規(guī)劃法中明確要求編制國家空間規(guī)劃、各州空間規(guī)劃和各州區(qū)域規(guī)劃，每個州都應形成統(tǒng)一的州區(qū)域規(guī)劃，柏林、不萊梅和漢堡可以按《建設法》編制土地利用規(guī)劃來代替區(qū)域規(guī)劃。

須要特別說明的是，如果某個規(guī)劃因為交互關系尤其是在某個密集的空間內(nèi)將超過州的界限，則相關的州應相互協(xié)商而最終采取共同的區(qū)域規(guī)劃。如果區(qū)域規(guī)劃是在匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)及聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地區(qū)規(guī)劃的基礎上形成的規(guī)劃匯總，則可以在密集的區(qū)域或者其他存在著空間結構性交叉的領域，允許用一個規(guī)劃取代區(qū)域規(guī)劃和《建設法》規(guī)定的共同的土地利用規(guī)劃。同時，規(guī)劃法還指出，在確定該區(qū)域內(nèi)因不可避免建設上述設施造成的對自然資源儲備或者田園風光損害的，可以在別的地方得到平衡、代替或者減輕。

另外，2017版規(guī)劃法針對海洋和陸海統(tǒng)籌地區(qū)單獨提出了規(guī)劃要求，明確根據(jù)《水資源法》的規(guī)定，德國沿海地區(qū)應特別考慮到土地和海洋之間的任何相互作用及安全，將“確保運輸?shù)陌踩院捅憷浴⒔?jīng)濟用途、科學用途和保護、改善海洋環(huán)境”作為規(guī)劃內(nèi)容。而1998版規(guī)劃法沒有針對陸海統(tǒng)籌方面進行詳細規(guī)劃要求說明，而是從相關法律銜接角度，提出了空間規(guī)劃與相關專項法律所確定的重要類型空間配置和管制的互補替代關系，尤其是通過空間規(guī)劃的實施，確保《交通法》《水運法》與《排放保護法》中的特殊專業(yè)規(guī)劃的空間需求。

空間規(guī)劃的環(huán)境影響評價。2017版規(guī)劃法中明確，空間規(guī)劃編制必須開展環(huán)境影響評價，并且由空間規(guī)劃的負責單位實施評價，明確空間規(guī)劃實施可能帶來的影響，主要包括：人類健康、動物、植物和生物多樣性是否受到影響;土壤、水、空氣、氣候和景觀是否受到破壞;歷史文化和其他有形資產(chǎn)是否有所損失;上述受保護空間要素之間的相互作用關系是否受到影響等。如果評價確定空間規(guī)劃預計不會對環(huán)境產(chǎn)生重大影響，只是存在微小影響，則可對空間規(guī)劃進行微小變更。

對我國空間規(guī)劃立法的相關建議

構建國家空間規(guī)劃法律體系。我國國土空間規(guī)劃法規(guī)體系建設應由國家空間規(guī)劃法為統(tǒng)一規(guī)則平臺，以省級空間規(guī)劃法規(guī)為細化方案，聯(lián)合國家和地區(qū)相關專項法律法規(guī)，共同構建國家空間規(guī)劃法律體系。涉及2個方面：一是《國土空間規(guī)劃法》，二是《國土空間開發(fā)保護法》。前者定位為對國家和各地區(qū)國土空間規(guī)劃管理工作進行的權威規(guī)范和系統(tǒng)規(guī)定，內(nèi)容既包括規(guī)劃理念概念、方針原則和任務體系設計，也包括不同層級規(guī)劃性質(zhì)定位、部門權責、溝通協(xié)調(diào)、審查報批、規(guī)劃調(diào)整等事務管理性工作要求;后者則重點是對各類型國土空間在規(guī)模、強度、布局、結構、景觀、效益和政策等方面的原則性管控規(guī)定和發(fā)展配置政策指引，實現(xiàn)與相關專項法律的銜接。

科學設置空間規(guī)劃法的內(nèi)容框架。一是“原則規(guī)定”部分，應包括國家國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略理念、基本原則、重要方針、規(guī)劃約束力、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃期限、審批實施、實施管理和國家與地方上下聯(lián)動路徑等方面內(nèi)容;二是“空間管制”部分，主要涉及生態(tài)空間分級分類保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間綜合發(fā)展、城鄉(xiāng)建設空間節(jié)約高效、歷史文化空間限制性開發(fā)等，基于用途管制需要，均要明確空間配置和管理的剛性原則和彈性條件;三是“省級規(guī)劃”部分，對省級國土空間規(guī)劃編制提出原則性要求和規(guī)范性指引，尤其要明確省級規(guī)劃調(diào)整、完善、修訂和重大空間需求表達等規(guī)定;四是“多規(guī)統(tǒng)籌”部分，國家空間規(guī)劃法要明確各專項規(guī)劃在空間部署及與空間相關活動安排方面的統(tǒng)籌路徑和實施管制措施;五是“參與機制”部分，針對空間規(guī)劃重大問題研究等環(huán)節(jié)，提出參與部門和機構人員組成，以及各自的權利義務清單;六是“法律銜接”部分，對重大空間開發(fā)利用保護與整治措施的部署實施問題，要明確國家和地方各類法律的遵守依據(jù)、應用要點、法律關系、前后輕重及法律間矛盾調(diào)處的措施和解決路徑。

完善與專項法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。國土空間規(guī)劃法應從國土空間配置管制和自然資源開發(fā)利用管理角度，對其他領域?qū)ｍ椃蛇M行統(tǒng)領、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，側重于保障規(guī)劃實施和國土空間配置管制目標的高效實現(xiàn)。要避免對其他領域?qū)ｍ椃傻奶娲秃唵畏穸ǎ瑧獜幕パa角度，將專項法律作為不同領域國土空間管制與規(guī)范的抓手，使之與空間規(guī)劃法同步，構成空間管制法律法治體系，使得上下各級規(guī)劃實施均有法可依、違法必究。（摘自《中國土地》2019年第8期）