我國“恢復海域原狀”的法理和實踐

曹晶 裴兆斌

摘要：為推動我國海洋領域的法律實踐，促進海域使用管理的不斷發展，文章分析“恢復海域原狀”的法學理論、執法難題和解決路徑。研究結果表明：“恢復原狀”是我國法律確定的行政強制執行方式之一，《中華人民共和國海域使用管理法》對“恢復海域原狀”有明確規定，主要目的是保護海洋生態環境和加強海域使用管理力度，進而保護國家和海域使用權人的合法權益;“恢復海域原狀”屬于行政處罰，而非行政命令;目前“恢復海域原狀”存在認知分歧、執行困難和成本較高等執法難題，亟須完善法律依據、健全執法機制和加強海洋環評。

關鍵詞：海域使用管理;海洋法律;行政處罰;行政執法;強制執行

中圖分類號：P74;D92文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）10-0016-03

The Jurisprudence and Practice of

‘Restoring the Originality of the Sea Area’

CAO Jing，PEI Zhaobin

（Law School & Coast Guard School，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：In order to promote the legal practice in China′s marine field and promote the continuous development of sea area use management，the paper analyzed the legal theory，law enforcement problems and solutions to the problem of “recovering the original state of the sea”.The research results showed that “restitution of the original state” was one of the administrative enforcement methods determined by China′s law.The Law of the People′s Republic of China on the Use of Sea Areas has clear provisions on “recovering the original state of the sea area”.The main purpose is to protect the marine ecological environment and strengthen the use of the sea area.The management will strengthen the legitimate rights and interests of the right holders of the state and the sea.“Recovering the original status of the sea area” is an administrative penalty，not an administrative order.At present，“recovering the original state of the sea” has law enforcement problems such as cognitive differences，implementation difficulties and high costs.It is necessary to improve the legal basis，improve the law enforcement mechanism and strengthen the marine environmental assessment.

Key words：Sea area use management，Marine law，Administrative punishment，Administrative law enforcement，Enforcement

1法學理論

11法律認定

111公法領域的“恢復原狀”

《中華人民共和國行政強制法》第十二條規定，行政強制執行的方式包括：加處罰款或者滯納金;劃撥存款、匯款;拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物;排除妨礙、恢復原狀;代履行;其他強制執行方式。

其中，“恢復原狀”是指違法者造成損害后果后，行政部門有權要求其承擔相應責任，但違法者沒有履行相應的恢復原狀義務，行政部門可代替義務人或指定其他不存在利益關系的第三人對損害后果進行恢復原狀的處理，之后再向違法者追償。此類做法可在一定程度上保障利益關系人的利益，同時對違法者起到懲戒作用。

112海域使用管理領域的“恢復原狀”

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）第四十二條規定，未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。

在違法使用海域類案件的執法過程中，“恢復海域原狀”往往難以執行。例如：違法填海活動在某種程度上根本改變海域的自然屬性，填海工程一旦竣工，恢復海域原狀的可能性極低，導致對絕大多數違法填海案件只能采取罰款的行政處罰。

有觀點認為，應刪除難以執行的“恢復海域原狀”內容。本研究認為，應正確理解“恢復海域原狀”的本質，而不是輕易修改法律條文。《海域法》規定“恢復海域原狀”的主要目的是保護海洋生態環境和加強海域使用管理力度，進而保護國家和海域使用權人的合法權益，如不嚴懲違法者將有損法律震懾力。

12行政定性

長期以來，對于行政處理存在對立的觀點。一種觀點主張除“責令停產停業”的行政處理可作為行政處罰外，其他責令類行政處理都應視為行政命令。很多學者對此持肯定態度，將“恢復海域原狀”作為行政命令。

另一種觀點主張對責令類行政處理視具體情況作具體分析，《海域法》對于“責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀”的規定，可視為法律設定的行政行為，而不能籠統地劃為行政命令。本研究贊同此種觀點。

海洋行政處罰決定書中常出現“恢復海域原狀”的內容，原因在于：如區分行政處罰和行政命令，那么行政機關對于“恢復海域原狀”的行政處理還要額外下發行政命令，不但增加工作量，而且浪費資源，使執法程序更加復雜，降低執法效率[1]。行政處理的最終目的是有效加強行政管理和執法效果，從而維護社會秩序的穩定，將“恢復海域原狀”的行政處理放入海洋行政處罰決定書中表述，有利于高效執法。此外，對于違法者的行政處罰應不僅包括罰款，而且包括限期改正和恢復原狀等，二者結合才能達到懲戒目的。因此，將“恢復海域原狀”作為行政處罰具有必要性和合理性。

2執法難題

21認知分歧

恢復原狀有3個前提，即受損原物現實存在、具有恢復的可能性以及恢復成本不能過高。目前對于海域是否具有恢復原狀條件的看法不一：大部分觀點認為海域自然屬性被根本改變，因此無法恢復原狀;也有觀點認為《海域法》“恢復海域原狀”的規定強調消除違法行為對海域造成的后果，屬于法律意義的定性恢復，而非物理意義的定量恢復，因此受損海域在大致恢復后可依靠自身修復能力不斷接近原狀。

此外，《海域法》釋義在“法律責任”部分中明確，恢復海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產經營活動和其他有關活動，拆除在該海域的違法用海設施和構筑物，對海域造成破壞的，應當采取治理措施，進行整治，恢復海域被非法占用前的狀態。該釋義規定恢復海域原狀的方式和措施，但未規定恢復海域原狀的具體標準。目前司法實踐對于恢復后的海域狀態存在3種觀點：①須與海域被非法占用前的狀態完全一致;②須滿足國家相關海洋環境質量標準，且不對周邊環境造成影響;③須具有正常的功能和發揮應有的作用[2]。

22執行困難

由于海洋行政執法部門沒有行政強制執行權，如違法者拒絕履行義務，海洋行政執法部門只能向法院申請強制執行，但困難重重。①我國沒有管轄海洋類案件的專門法院，海洋行政執法部門須根據實際情況選擇法院起訴;②我國關于恢復海域原狀的法律實踐極少，缺乏司法和執法經驗;③各級海洋行政執法部門普遍缺乏對恢復海域原狀的理解，上級部門對下級部門監管不力，恢復項目往往停滯不前。

23成本較高

從經濟成本看，恢復海域原狀的費用是占用并使用海域的3～5倍，如恢復項目施工較復雜或離岸較遠，還要增加不可預估的運輸和人工費用，違法者通常無力承擔。從社會成本看，大規模的恢復項目須消耗大量人力、物力和財力，在一定程度上浪費公共資源。從環境成本看，恢復項目的施工過程可能加劇海洋污染、影響生物生境和改變水文特征，對海洋生態環境造成二次破壞。

3解決路徑

31完善法律依據

完善《海域法》關于“恢復海域原狀”的規定，明確恢復海域原狀的條件和標準。由于修法的程序復雜和時間較長，可通過規范性文件的形式，綜合考慮海域特性、周邊環境、技術水平和政治經濟等因素，制定科學、合理和實用的海域恢復條件和標準，為相關實踐提供法律依據[3]。

32健全執法機制

深化各級海洋行政執法部門對恢復海域原狀的理解，建全問責、監督和溯源等執法機制，提高執法效率。借鑒國外先進經驗，總結形成適合我國國情的執法方法。對于無須恢復原狀仍可保持基本功能的海域，采用加大罰款力度的方式懲戒違法者。采取就近原則，選擇當地法院申請強制執行，便于充分把握實際情況和案件細節。

33加強海洋環評

完善海洋環境影響評價體系，對恢復工程開展整體和系統的海洋環境影響評價。綜合考慮恢復海域原狀的實際情況，明確規劃海洋環境影響評價的總目標，協調海洋開發利用和保護。全面論證施工過程的經濟、社會和環境效益，針對存在的問題提出可行的解決辦法[4]。

4結語

“恢復海域原狀”是《海域法》的明文規定，但在司法和執法過程中仍面臨許多困難。應高度重視此類問題，結合實際情況制定解決方案，保障有法可依、有法必依和嚴格執法，促進我國海域使用管理的不斷發展[5]。

參考文獻

[1]國家海洋局考察團.日本圍填海管理的其實與思考[J].海洋開發與管理，2007，24（6）：3-8.

[2]楊華.香港填海造地的法律實踐及其借鑒[J].法學，2013（1）：44-51.

[3]王峰.海洋行政處罰決定書表述“恢復海域原狀”的合理性必要性[N].中國海洋報，2017-01-03（3）.

[4]朱錦杰.落實海域行政執法“最后一公里”：以恢復海域原狀為例[N].中國海洋報，2016-11-23（2）.

[5]謝慶健.正確理解“恢復海域原狀”的法律條文[N].中國海洋報，2013-07-05（3）.