以管資本為主的國資監管權力分配 與制衡體系構建

李紅娟

自黨的十八屆三中全會提出以管資本為主加強國有資產監管，我國的國有資產監管體制進入了新一輪的改革和戰略方向調整。2019年4月國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》，提出到2022年基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制，出資人代表機構與國家出資企業的權責邊界界定清晰，授權放權機制運行有效。當前，我國國資監管主體之間權責不清，監管越位、缺位、錯位的現象仍有發生，有效的國資監管權力分配與制衡體系尚未完全建立。以管資本為主，厘清政府、出資人代表機構、企業的權責邊界，才能把國資監管有力、運行有效真正落到實處，實現其公共利益目標的根本性制度保障。

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”國資監管新的體制模式。以管資本為主的國資監管體制模式，從實質上看，是通過進一步理順國有資本出資、投資、運營、監督之間的權力關系，以國有資本授權經營體制改革為中心，使國有資本的所有權、經營權、監督管理權按照市場化的方式實現分權。按照改革的頂層設計要求，在新型的監管體制下，國資監管的重點應當在于資本布局的優化、資本運作的規范和有效、資本回報率的提高、資本安全維護等層面。當前，我國的國資監管權力主要集中在政府出資部門、國有企業集團公司、運營控股公司、投資公司等主體層面。法律規章制度對國有資產所有權、占有使用權和監管權主體職能、權責歸屬等方面界定較為模糊，對國有資產監管主體之間監管權責尚未進行明確劃分，責任約束機制缺乏、國有資產的所有權條塊分割，各所有權主體可以依據自身所有權能行使權力。這不僅不利于監管過程中部門的協調和銜接，更不利于全面監管體系的形成。需要從監管模式入手，改革和完善國資監管權力分配體系，構建管資本為主的國有資產有效監管模式，提高國有資本運營效率。

1? 關于國有資產監管的對象和內容

在每一組法律關系中，都有特定的調整對象，形成與之對應的法律關系。國有資產監管法律關系的調整對象是國有資產的產權關系，以國有資產為標的物，形成了國家、企業和全民所有的企業產權關系。國有資產監管對象，既包括國有資產也包括進行監督、管理、經營和使用的自然人。我國的國有資產所有權歸屬于國家，經營權歸屬于企業，這種權能分離狀態體現了國有資產本質上是政府行使其財產所有者權力的體現和延伸。在市場化經濟運作環境和產權流動交易規則下，基于效率的需要，國家行使資產所有權須通過私法化的形式予以實現。而在我國社會主義市場經濟條件下，國有資本運作除了需要考慮效率，還需要兼顧社會責任等目標需求，所以，監管模式的構建是一個各主體權益不斷平衡的過程。

從廣義上看，國有資產監管的客體自然包括被監管的所有資產監管機構、國家經濟管理機關、企業經營者和企業職工的個人行為;但從狹義的角度理解，它主要是指國有資產經營者的行為。國有資產監管的客體是一種對于“行為”的監管，具有非常廣泛的范圍，但這并不意味著所有行為都是國有資產監管的客體，對哪些行為該列為監管的客體需要依法而定。就監管對象而言，雖然地方上已經建立了國有資產國資委監管的模式，但是，具體的監管和職能權責劃分在體制和政策上并沒有明確的規定。從我國國資監管主體和國有監管客體的關系上看，國有資產監管主體和監管對象的責任不明確，國有資產出資人不到位、監管主體和監管對象的國有資產經營主體處于權力失衡狀態，政府對國有資產的管理權、委托權、決策權和自由裁決權等權力層面較大，而人大、政府對國有資產的監管權范圍較為有限。現階段監管主體的監管行為主要體現在行政管理和控制上，監管的內容主要是基于事前審批等初級層面上的監管，而對企業管理所需要的成本審核、成本控制、消費者保護等內容的監管相對較弱。

2? 關于國有資產監管權力的制衡

法律制度的本質在于對權力和權利的確認以及分配。根據現行法律規定，我國有資產監管權力的內容主要有立項權、人事權、財產權、經營指導權、政策法規制定權等六方面。[1]這些監管權力的主體和內容往往存在交叉重疊現象，對實踐中監管權力的履行和監管部門職能性質界定造成了困惑。完整的現代化市場經濟體系不僅需要以產權和契約為基礎，還需要一個健全的產權交易流轉的制度保障體系。一直以來，我國國有資產管理體制具有重保值增值、輕監管的特征，在國家、政府、企業之間的權利分配和制約上沒有形成有效的制衡機制，造成國有資產所有人權利虛置，國有資本運營中不可避免地出現了有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現象。近年來屢見不鮮的國有企業腐敗大案、要案的發生，對國有企業自身和國家經濟效益以及外部形象產生了巨大的負面影響。對于國有企業資產的權力分配是否科學合理，關系到權力自身運行的通暢和良性健康發展。監管機構權責不明確，權利和義務不對稱等必然會導致權力濫用、監管失效等問題出現。權力自身所固有的屬性決定了權力不可避免的有自我擴張傾向，這就涉及到了權力的制衡。

權力的地位決定了其自身需要制衡，實現國有資產監管權力制衡，需要建立國資監管有效的體制機制保障。我國國資的權力分配在橫向上表現為中央與地方的條塊管理，在縱向上表現為以專業劃分的行業管理。這種資產管理的權力分配方式，特別是行業管理方式嚴重阻礙了國有產權在市場上的橫向流動和資源的優化配置。防止國有資產流失，需要在加強企業權利保護的同時，注重加強國家行政監管的力度，用嚴格的約束機制和有效的監管模式，以此提高國資資本運營的效率。制衡的本質是行政監管主體之間和國有企業內部權力結構主體之間的合理分工，相互平衡、相互牽制，防止任何一個權力超出其規定的權限，并且通過一套有效的規則促使其他主體權力對其進行約束和限制，在這種狀態下，權力構成部分處于一種相對均衡狀態。

3? 統一監管下的集權與分權相結合模式適用

我國當前的國有資產監管體系是依據不同行業或不同企業特征進行監管權力的分配，各監管職能部門不但沒有明確界限，同時也缺乏有效的銜接機制，協調統籌性差，政策沖突累積較多，影響了國有資產監管的效率和水平。權力制衡機制本身也有其自身難以克服的局限性，過分強調互相制約的體制，可能也有問題。比如，會出現權力主體之間扯皮推諉、無謂的遏制，降低權力設置目的的效率等問題。權力的制衡是需要以一定的條件為基礎，即一方面需要明確不同的權力主體的權限處于相互平衡狀態，另外一方面是處于權力平衡狀態下的權力主體中任何一方權力享有超出其它主體權能范圍的特權。

為了防止多頭監管而導致的監管無效或者權力過于集中而導致國資監督無力現象，根據我國國資監管現狀和改革需求，建議我國國有資產監管的模式采用統一監管下權力集中與分權相結合的監管模式。這種監管模式分兩個層次，其一是監管部門和機構的相對統一，其二是資產出資人、產權轉讓人、產權監管人權力的集中與分散。

第一，國有資產監管機構應獨立而公正地行使國資運營監管職能。建立統一、以管資本為主的、各司其職又權責明確的國有資產監管體系，形成國有資產監管機構獨立于國有資產出資人、產權轉讓人、受讓人等資產利益相關人的監管體系。統一的監管模式，將有利于提高監管的效率和效益，這與經濟學所要解決的問題不謀而合。國有資產監管機構獨立行使監管職能，制定統一的監管標準和監管制度，對國有資產的運營全過程實行統一的監管，防控國有資產流失。

第二，行政監管主體之間的監管權力相對集中與分權。國有資產監管主體的外部獨立性與監管主體之間職能的分離性。在具有監督管理權力的主體之間，對監管的決策權、執行權和裁決權進行分置，由不同的行政部門進行行使，各自保持相對的獨立性，以實現權力制衡。

第三，行政監管主體與國有企業之間的監管權力集中與分權，國有企業內部的權力集中與分權。按照國有資本授權機制，在授權范圍內，充分發揮國有企業市場主體經營活動自主權。充分發揮國有企業章程對國資內部的監管作用。在公司章程中，明確公司決策主體、執行主體和監督主體之間的權力分配方案、權力制衡的方法，使各種主體的權力運作都具有較強的操作性，在股東和股東會與董事會之間形成權力制約關系、監事會與董事會之間形成權力制約關系以及形成董事會內部成員之間相互制約關系。

4? 有效國有資產監管權力結構框架構建

國有資產監管權力需要在外部監督和內部監督之間進行分權，沒有分權就談不上制衡。對于權力的制約機制，通常被歸納為“以權力制約權力”、“以道德制約權力”、“以權利制約權力”三種途徑。對權力的約束，不僅要通過不同國家機關之間的分權制衡，而且需要最大化的借助社會力量的廣泛監督。強化權力平衡機制，形成權力制衡鏈條。積極主動的形成權力制衡鏈條，在整個權力鏈條中，合理分工與協作，相互制約、互不兼容、交叉控制。

一是立法主體與監管主體分離。當立法權和執行權集中在同一主體控制下，法律所代表的公正與公平將難以實現。目前的《企業國有資產監管暫行條例》以及《企業國有資產法》中，國務院國資委是一個既負有對國有資產增值保值義務，同時又承擔監管國有資產增值保值的義務的機構，導致國資監管部門對自己權力監督的局面出現。我國的國有資產所有權屬于全體人民，為了更好地實現國有資產的監管和實現權力制衡目的，須對國有資產監管權力的立法主體與國有資產監管的執行主體進行分離。

二是，國資監管機構職能范圍進行調整和重設。構建將其監控功能從管理職能中相分離，分別實現管理和監督功能。不僅是國資委立法權與執行權的分離，在整個國有資產監管體系中，立法權與執行權的分離，還可以避免立法主體為了部門利益而產生的立法條塊分割現象以及法律之間的相互沖突。不僅如此，還要充分發揮全國人大立法和監督權力，建立健全人民代表大會問責制度。通過建立和完善監管權力的程序機制和主要負責人的問責機制約束和督促監管權責的統一的國有資產監管主體外部審計制度、國有資產信息公開制度，確保立法權與執行權的有效行使。

三是行政監督與社會監督權力分離，中央與地方統一政策下分級監管。準確定位政府監管的角色，在國有資產監管體系中，強化社會主體監管的能力與責任。重新劃定中央政府與地方政府對國有資產監管權力范圍，建立統一的監管制度和監管政策。理順中央和地方對國有資產監管權力的主體關系，使其各得其所、各有其權、各司其職，實現政府對國有資產監管的職能由管理轉向服務，由側重計劃和控制轉向以市場主導為模式宏觀調整。在集中、準確、全面準確掌握全國資產的數量、基本情況、組織結構等數據的基礎上，進而合理分析和研究，判斷和制定國有資產監管的總體策略。強化國資委的基礎監督權力，對中央與地方產權關系進行準確定位，改革國資委對國有資產所有和社會公共管理的雙重職能身份。

四是實行中央和地方對國資監管的分級管理。理想的國資監管體系，應當是國資監管部門和政府部門、中央和地方監管部門、政府與企業之間，上下貫通、橫向對接、依法監管、部門協調聯動的大監管格局。面對新的監管體制改革要求，需要進一步理順中央和地方對國資的監管關系及監管權限，明確各自對國有資產監管的權利和義務，進行監管權力的明確分工，落實各自的責任。在國有企業內部建立科學有效的法人治理結構，推動建立各級國企更加規范和有效實現資本的高效運作。

（作者為國家發發改委經濟體制與管理研究所，副研究員）

注釋：

[1]企業的投資、劃撥、資產調配和收益的支配權等;四是稽核權，包括對國有企業財務狀況的預算權、審核、業績考核等;五是經營指導權，包括對國有企業的發展政策、規劃戰略、經營方向的指導權等。六是政策法規制定權，包括國有資本存量管理、動態調整規劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內部人控制等方面。