澳門消防職業化發展現狀及對內地消防改革的啟示

張磊

摘要：本文以內地消防部隊改革，由現役編制成建制劃歸應急管理部，組建應急管理部消防救援局為背景，通過對澳門消防改革發展歷史、消防員性別比例、每千人平均消防員數量、年齡狀況、工作時間、薪資待遇、事件出動數量、社區警務與人員培訓各方面介紹，探究了澳門在職業化消防發展歷程的經驗教訓，對我國內地消防向專業化、職業化過渡發展有著重要借鑒意義。

關鍵詞：澳門; 職業化消防; 發展; 改革; 借鑒

1 ? 引言

在新中國成立初期，由于我國廠房少，樓層矮，危化品種類少，出警數量少，火災種類單一，為適應社會發展形式，在1982年6月決定將消防兵役制納入武警部隊序列，實行武警現役制的消防體制，但隨著社會的高速發展，人民生活水平不斷提高，高層建筑拔地而起，火災出動和社會救援的數量增多，種類雜，難度大，險情高逐漸成為消防部隊面臨的主流問題，現役制的消防體制逐漸不符合新時代黨和國家發展大局，所以為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，2018年成立應急管理部，將消防現役制逐漸向專業化、職業化道路過渡。澳門作為中國的一部分，由于特定的歷史原因，地區差異的不同，所以造成的消防體制不同，而澳門消防職業化發展進程也有83年之久，因此學習和探索澳門消防職業化發展歷程的經驗和教訓，對內地消防改革和完善職業化發展制度有著重要的學習借鑒意義。

2 ? 澳門消防職業化發展現狀簡介

澳門消防形成于19世紀中期，1851年由葡國駐澳門軍隊負責消防工作。1883年組成了由消防監察處設在板樟堂修道院兵營內的60多名消防隊伍。1919年時，設立消防隊取替消防監察處，擁有了長期的受薪人員和輔助工作人員，形成了職業化消防的雛形。1923年改名為公共救護隊，澳門消防除了撲救及拯救工作外，還要執行衛生調查隊的職務，其中隊長、副隊長和處長的工作，由葡國軍人擔任，形成了視為兵役任務的半職業化消防隊伍。1936年，澳門成立一支軍事化部隊，消防部門納入其中，基本標志澳門消防形成職業化體系。1991年，設立保安部隊事務司，消防隊納入保安部隊。1995年澳門消防隊改為直屬總督的一支軍事化部隊，其部門包括：指揮部及指揮機關、資源管理廳、行動廳、技術廳、消防學校、服務處、機場處，形成有596名消防人員的職業化消防道路。隨著近十幾年來社會的進步，職業化消防隊伍的不斷發展，澳門職業制消防人員的數量也不斷增加，到2019年，已形成在32.9平方公里的范圍內，有1589名消防員的保安部隊，職業制消防人員是1995年的2.7倍。

2.1 ?從性別方面

澳門消防員主要以男性為主，至2019年，男性消防人員共1523名，占消防人員比例的95.85%，女性消防人員共66名，僅占消防人員比例的4.15%。

2.2 ?從人員數量方面

根據澳門統計暨普查局資料顯示，2018年澳門有66.74萬人，市民與消防人員比例為420：1，澳門人口中每千人平均消防員數量可達2.38個，每平方公里消防人員48.30人。而內地消防，目前每千人平均消防救援人員數量僅為0.13名，每平方公里消防人員僅0.04人，內地每千人平均消防人員比例僅為澳門的0.055%。

2.3 ?從年齡方面

根據澳門消防局公布資料顯示，澳門消防員年齡在18到20歲之間的占2.8%，消防員年齡在21至30 歲之間的占27.8%，消防員年齡在31至40歲之間的占34.8%，消防員年齡在41至50歲之間的占18.5%，年齡在51到60歲之間的占14.7%，而大于60 歲的消防員占比在1.4%。由此可見，62.6%的消防員年齡在21到40歲之間;而34.6%的澳門消防員年齡大于40歲。

2.4 ?從工作時間方面

根據澳門勞工事務局資料統計，澳門消防行動站人員實行工作24小時，休息48小時的三班輪休制度。而消防官員實行公務員制度，實行由9：00上班17：45下班的雙休執勤制度。其中在日常休息期間除提前申請外，其他人員不得無故離開澳門。

2.5 ?從薪資待遇方面

澳門公務員的收入以薪俸點數與點數值的乘積為準，每點88澳門幣（2019年），因特殊的社會背景，澳門消防員每年收14月份工資，其中兩個月工資由澳門各賭場負責。入職培訓的消防員薪俸點為220點，年收入可達271040澳門幣;普通消防員薪俸點260點，年收入可達320320澳門幣;副一等消防區長的薪俸點為540點，年收入可達665280澳門幣;消防總長的薪俸點為770點，年收入可達948640澳門幣。根據澳門統計暨普查局數據顯示，2018年澳門職業制消防員年平均收入423653人民幣（2019 年10月10日匯率），是澳門各行業的中上等水平。

2.6 ?從事件出動數量方面

經過多年消防職業化發展，澳門目前實行保安司領導下的由消防局、警察總局、海關一體化的協調防護體系。根據澳門特區政府和消防局每年公布的消防年刊與資料數據，筆者統計了由2014年至2018年近5年來澳門消防局在日常行動工作中火警、救護車、拯救工作（搶險救援）、特別服務的出動數量（見表1）。

根據表1可以看出自2014年開始至2018年期間，火警數量始終維持在1200起以內，2014年火警出動數量最高1186起，占全年出動數量的2.75%，而2017年火警出動數量最低1034起，占全年出動數量的2.16%，上下相差浮動不大。自1923年后，澳門消防局開始提供緊急救護服務，之后救護車出動數量連年增加，通過表1可以看出，2014年救護車出動數量占全年事件的84.78%，2015年救護車出動數量占全年事件的85.31%，2016年救護車出動數量占全年事件的84.45%，2017年救護車出動數量占全年事件的82.64%，2018年救護車出動數量占全年事件的84.27%。每年救護車出動數量占全年80%以上，是火警數量出動數量的3000多倍。拯救工作（搶險救援車）和特別服務出動數量全年出動數量在近5年維持在全年的3.19%和12.01%以內，其中2017年拯救工作和特別服務達歷年最高，是由于在2017年臺風天鴿造成較大影響。隨著澳門社會的發展，火警、救護車、拯救工作和特別服務出勤相應增加，雖然出動次數每年都有上升浮動，但每年火警出動中有越來越多的事件不再需要消防人員開水灌救。

2.7 ?從社區警務方面

根據澳門消防局2018年消防年刊公布的防火宣傳資料顯示，消防局每年都會定期到社區進行各類型防火宣傳活動，包括防火及救護講座，拜訪及交流，到社區派發宣傳單，安全巡查及演習等，持續貫徹“主動警務、社區警務、公關警務”理念和“以防為主”的方針，主動將防火安全訊息帶入社區，藉此做到“預防火災，全民有責，警力有限，民力無限”的效率。筆者統計2018年澳門職業化消防人員在社區警務方面包括：防火講座218場、滅火筒使用81場、疏散演習及事故演習184場和防火宣傳801場的數據（見圖1）。

2.8 ?從人員培訓方面

澳門消防局十分重視人員的專業培訓，職業化消防必定伴隨專業性的培訓，澳門自回歸后，為增強人員綜合專業能力，開辦了多項本地及海外課程，派送消防局人員前往其他國家、地區進行學習交流，吸收及分享經驗，開闊視野及提高思維能力，提升專業技術水平。筆者統計澳門消防局近5年來開設的課程和培訓人員數量（見表2）。

3 ? 澳門消防職業化發展問題簡析

3.1 ?行動站消防人員老齡化問題

根據澳門8/2006號法律規定自2008年起取消公務員長俸制度，也就是說2008年入職后的消防人員退休后不再領取特區政府的退休金。此外，澳門政府建議澳門公務員退休時間為60到65歲，期間沒有強制退休的政策，而澳門2019年消防人員年齡大于40歲占總消防人員的34.6%，部分行動站消防人員現已有趨向于大齡化狀態，預計在2050年消防員老齡化會到達頂峰，不適于擔負一線救援與救護的消防人員數量不斷增加。沒有退休金后，因為澳門消防職業化體系，會有越來越多的消防員會選擇申請退居二線，長期“占有”編制人員名額而不會選擇退休，而后勤編制名額又不足，這樣就形成了消防行動站人員老齡化嚴重，年輕的力量又得不到補充的惡性循環。

3.2 ? 消防員紀律散漫和晉升困難問題

根據職業化發展的優勢，一旦形成穩定的消防職業化消防體系，在相當長的一段時間里會明顯看到消防職業化的優勢所在。不僅能夠保證穩定的消防人員，大大提高消防人員的專業素質能力，還可以積累長期的實戰和工作經驗。但是長時間的職業化發展，就會發現對于“一個蘿卜一個坑”職業化制度的負面影響。人員滿編之后，崗位變化幅度也就不大，消防人員的晉升空間也就不足，升職難度也就更大，長期值班工作的消防人員就容易形成倦怠的工作情緒，一直處于平平淡淡，無欲無求，升職無望，晉升無門的工作狀態，逐漸失去對工作的熱情，工作積極性低落。久而久之，就會出現作風散漫，紀律松弛的“混日子”狀態，從而導致消防人員情緒低沉，工作積極性低的惡性循環。

3.3 ?突發事件人員不足問題

雖然澳門消防局至今有1589名消防人員，占地面積僅32.9平方公里，行動站消防員有近1400名消防員，有9間消防行動站，但由于實行三班倒休制度，所以每間消防行動站工作人員不超過50人。而消防救護的消防人員又占三分之二，所以每間消防行動站的滅火救援人數不超過15人，救護人數不超過35人。如果發生突發事件，如賭場高層建筑火災或2018年天鴿臺風自然災害發生時，消防局第一出動力量嚴重不足。澳門又沒有消防志愿者、專職消防隊和合同制消防隊，所以突發事件人員不足狀況已成為澳門消防面臨的困難，澳門消防只能實行增加防火宣傳的頻率，減少火災發生和祈求沒有大型火災發生的惡性循環。

4 ? 對內地消防改革過渡時期的啟示

由上述內容可見，澳門職業化消防體制經過80多年的發展，不管是在社區警務方面，還是職業化人員培訓等方面，都已經形成了相對成熟穩定的體系結構。通過對澳門職業化消防體制建設情況的探析，我們可以得到以下一些啟示。

4.1 ?提前籌劃建立職業化后勤保障機構

改革過渡時期做好人員編制的規劃和統計，每個地區要做好消防人員人數、年齡層次、男女人員比例、崗位工作狀況和消防車輛的綜合統計，收集資料，建立統一的動態網絡，以此來計劃每年招考的消防人數，彌補崗位空缺，更新補充消防器材，增加基層消防員數量和保證基層消防人員的年輕化。良好的休息狀況，是高效率、長時間工作的必要保證。根據收集的動態網絡數據，逐年增加招考消防人員，慢慢實行基層中隊輪休制度，既能保證每年入職消防員業務水平的質量，又能夠逐漸實行基層中隊消防人員一班倒休，到兩班倒休，到三班倒休的緩沖過渡。同時根據各省市的經濟和消費水平，提高基層消防人員的薪資待遇，有保證地實行消防員高薪政策。合理宣傳，增強消防人員的榮譽感和使命感，提高消防人員的社會地位。借鑒澳門消防職業化發展所面臨的問題，要精簡部門，預留機關人員，把機關年輕化人員下放基層中隊，補充基層救援力量，對于身體狀況和年齡狀況不能擔負一線的救援人員，建立職業化后勤保障機構，從事經驗傳授和教育培訓工作，預防在未來很長一段時間里出現基層消防員老齡化問題。

4.2 ?建立內部競爭機制

競爭是現代社會的顯著特點，引入競爭機制是實現人才流動和激勵機制良性運轉的有效途徑。如果消防職業化制度長時間處于安逸、無壓力狀態下，就會存在機制僵化、冗員過多、積極性不足、紀律散漫、資源浪費、效率低下。而建立靈活、多樣性的競爭機制，就保證了消防機構內部人員之間的競爭，是激發消防人員積極性和保持良好紀律性的關鍵所在。針對澳門消防職業化發展體制，由于沒有建立起完善的激勵機制，部分消防員存在著“干與不干無變化，干多干少無希望”的消極抱怨心理，所以在消防體制內部實行競爭機制，落實“有能力就能晉升”“能上能下”“能進能出”的體系制度，按照“能者上，平者讓，庸者下”的原則，建立科學、完善的績效考核標準，結合日常工作實際狀況，激勵消防員保持積極的工作熱情和良好的組織紀律，就能保有現在的職位或獲得向上晉升的機會，打破傳統的“一次安排定終身”“消防鐵飯碗”的這種職業化說法，才能保證消防員“優勝”升職入口和“劣汰”降職或開除出口的暢通，塑造這種危機感讓消防人員保持工作的積極性和良好的紀律性，從而提高消防各部門工作的效率。

4.3 ?加強合同制消防隊和社會救援力量的正規化建設

近年來，全國各地人民政府已批準合同制消防員編制數量達到消防救援力量的三分之一，合同制消防員隊伍的發展實現了跨越式的歷史性突破，是新時期多種形式消防隊伍建設的重要組成部分，給消防救援力量注入了新活力，形成了以消防救援力量為主體，合同制隊伍為重要補充的發展模式，極大地解決了消防人員嚴重不足的困難和問題。但是在實際工作中，還存在部分合同制和社會救援隊員素質不高，人員成分復雜，訓練水平有限，服從意識不強，社會地位不明確，各自為戰，協調機制混亂等諸多問題，無法在大型事故救援中統一指揮協調，導致在管理綜合救援力量隊伍過程中存在著較大的難度。在內地消防救援力量向職業化發展過渡之后，不管是財政儲備還是人員編制，必定與合同制消防員、社會救援力量的接觸、合作更密切、更廣泛。所以下一步應當充分認識消防救援隊伍以外的其他消防救援隊伍以及社會救援力量在消防救援體系中的重要性，最大限度地發揮合同制消防隊、志愿消防隊和社會救援力量在消防救援中的作用，明確合同制消防員的法律地位、職業定義、職業職級、職業薪資、職業范疇、職業要求以及職業后勤保障等，將其納入消防救援的正規化建設體系，通過搭建應急救援協作平臺，相互合作，互相交流，建立與專業救援隊伍共訓共練和服務保障機制等措施，鼓勵支持合同制消防隊、志愿消防隊和社會救援力量的建設發展，從而構建具有中國特色、符合現階段我國社會發展需求的消防應急救援體系。

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