優化營商環境重在實現“三大轉變”

遲福林

當前，我國經濟發展面臨內外挑戰，在這種情況下，優化營商環境的關鍵何在？2018年年底召開的中央經濟工作會議強調，“強化競爭政策的基礎性地位，創造公平競爭的制度環境”。這是優化營商環境的基本要求和重大任務，并更具現實性、迫切性。5月11日，國務院辦公廳對外發布了國務院2019年立法工作計劃，其中首次提出制定優化營商環境條例，并明確由國家發改委、商務部、財政部、國家市場監管總局四個部門共同起草。

競爭是市場經濟的本質，而公平競爭是市場經濟的核心。強化競爭政策的基礎性地位，就是要通過深化市場化改革，營造公平競爭的市場環境，激發市場活力。

競爭是激發市場活力的根本。緩解短期經濟下行壓力、釋放經濟轉型蘊藏著的中長期巨大增長潛力，關鍵是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以加快形成公開市場、平等競爭的市場環境。

競爭是擴大市場開放的動力。在擴大開放中強化競爭政策的基礎性地位，營造內外企業一視同仁、公平競爭的市場環境，不僅是我國提升國際經濟競爭力的現實需求，也是贏得中美貿易摩擦的最大底氣。

實現經濟活動由地方政府間競爭向企業主體間競爭的轉變

實踐表明，地方政府之間的競爭既是以往拉動經濟增長的重要動力，也是造成現實經濟生活諸多問題的突出因素。當前，以深化供給側結構性改革解決地方政府轉型嚴重滯后的制度性、結構性矛盾與問題，是優化營商環境需要著力解決的重大問題。

第一，地方政府間的某些競爭仍然存在，并成為阻礙企業主體公平競爭的重要因素。客觀講，近年來地方政府間的競爭格局已有重大改變。但是，在財政分權、GDP考核等尚未完全消失及經濟增速下行壓力加大的背景下，地方政府間的相互競爭以及由此導致的地方保護現象在某些領域仍然存在。以新能源汽車為例，由于差異化的技術標準及“因地制宜”的地方準入限制，外地新能源汽車難以進入全國70%的地方市場。由此，造成重復建設、產能過剩、資源配置效率低下等突出問題。例如，2018年我國新能源汽車銷售量僅為200萬輛，但全國產能已達到2000萬輛。

第二，改變某些不平等的政策與規定。從現實看，不同市場主體在競爭中仍然存在著某些事實上不平等甚至嚴重不平等的問題。以融資為例，民營企業占全國60%以上的GDP，其所獲得的融資額僅占企業融資總額的20%，且融資成本高于國有企業1.5至2.5個百分點。因此，要使各類企業平等獲得資源要素；要在強化知識產權保護的同時，建立完善產權保護的相關制度，以穩定企業預期，激發企業家精神和創新活力。

第三，推進地方政府簡政放權的實質性突破。例如，經濟領域仍保持某些不合時宜的行政審批和行政管制，由此企業“自由生”“自主活”和“自由死”仍難以做到；行業準入、項目審批還存在某些過度保護現象，導致民營企業在某些領域難以進入，更不用說平等競爭；有的地方政府過于重視對特定領域和行業的扶持，過于重視對本地國企的保護。強化競爭政策的基礎性地位，就是要處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

實現經濟政策由產業政策為導向向競爭政策為基礎的轉變

競爭政策與產業政策是政府干預市場的兩種工具。產業政策在促進經濟增長的作用功不可沒。問題在于，隨著市場經濟體制基本建立，某些產業政策帶來抑制創新及不公平競爭等負面效應。強化競爭政策的基礎性作用就是要使產業政策以競爭政策為基礎，慎用、少用以行政手段為主的產業政策，這是優化營商環境的迫切需要。

第一，強化競爭政策的基礎地位要改變差異化、選擇性的產業政策。例如，2019年一季度，我國商服用地價格是工業的9.2倍。服務業用地成本大幅高于工業，很大程度上制約了現代服務業的發展進程。再比如，以強制清除、限制開工等行政化手段為主推動的“去產能”政策，“有保有壓”的選擇性、歧視性特征明顯，并在多方面加大了民企的壓力，加大了民企與國企間的不平等競爭。從數字分析，2014-2018年民間投資增速由18.1%下降至8.7%，不能不說與行政手段為主的產業政策直接相關。

第二，推進產業政策轉型。以競爭政策為基礎，并用競爭政策協調產業政策及相關經濟政策，是市場經濟發展的一大趨勢。為此，要改變以往以傾斜性的行政力量對市場資源的直接配置，大幅減少現有中央各部門、地方產業補貼與扶持項目；制定適用產業扶持政策的負面清單，將產業政策嚴格限定在具有重大外溢效應或關鍵核心技術領域。

第三，強化競爭政策的基礎性地位要有重要舉措。中央已經公布了一系列進一步放寬市場準入、降低企業稅負的重要舉措。當前，“降成本”的重點、難點在于降低制度性交易成本。例如，全面實施企業自主登記制度與簡易注銷制度，取消企業一般投資項目備案制，盡快推廣企業法人承諾制等。同時，明確地方政府審批管制事項“只減不增”。

實現市場監管的重點由一般市場行為監管向公平競爭審查的轉變

當前，市場監管的改革仍處在探索起步階段，“監管盲區”、監管缺位及某些監管過度等問題仍然存在。強化競爭政策的基礎地位，要把公平競爭審查作為市場監管的重中之重。這是優化營商環境的重要任務。

第一，市場監管的主要對象要由商品為主向服務為主過渡。在我國服務型經濟以及服務型消費快速增長的背景下，監管標準體系缺失，難以實現服務業開放發展與風險防范的平衡。例如，2017年我國取消了養老護理員、家政服務員、保健按摩師等國家職業資格證書鑒定。但這些領域還缺乏監管標準，市場監管難以到位，由此出現某些全社會關注的突出問題。再如，在電商平臺不斷做大的背景下，市場份額是不是界定新經濟壟斷的重要指標，如何判定壟斷和不正當競爭？同時，盡快在人民群眾高度關注的食品、藥品、金融等服務業領域實現監管標準、行業標準與國際接軌。

第二，強化市場監管機構對公平競爭政策的審查。目前，我國市場化改革正處于關鍵階段，強化對各類政策、各級政府進行專門的公平競爭審查不僅必要，而且挑戰巨大。從現實情況看，妨礙公平競爭審查的重要體制因素，在于綜合性的市場監管與專業性的部門監管還難以統籌協調，難以形成合力。沒有這種協調配合，公平競爭的審查是難以及時發現和解決的。建議由國家市場監管總局或“國務院反壟斷委員會”牽頭系統清理現行的涉企政策中妨礙民營企業發展、違反平等競爭的規定。在海南等地方層面，率先探索建立統一權威的市場監管協調機構，統籌監管資源，提升市場監管尤其是特殊服務業領域監管的有效性。

第三，把反壟斷尤其是反行政壟斷作為市場監管變革的重大舉措。目前，制造業領域約90%以上已經實現了市場化，但民營企業在大多數服務業領域的投資占比不足50%，交通運輸等領域甚至不足30%。至今為止，服務業領域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的范圍。建議盡快修訂《反壟斷法》，增加并細化反行政壟斷的內容，并將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》。與此同時，做實“國務院反壟斷委員會”，將反壟斷局與價格監督檢查和反不正當競爭局作為其具體執法機構。

中央要求海南到2025年營商環境達到國內一流水平；到2035年營商環境躋身全球前列。海南從自貿試驗區走向自貿港，優化營商環境成為首要關鍵。為此建議，在海南全面開展強化競爭政策的試點，率先實現上述“三個轉變”，充分激發市場活力，明顯提高海南的行政效率，由此增強各方對海南加快探索建設自由貿易港的信心。